IV SA/Wa 3397/18

Warszawa, 23 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Anna Sękowska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi M.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. M. D. – K. (dalej też skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] budynku gospodarczego o pow. ok. 184,4 m2, z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego na ww. działce i zobowiązał Skarżącą do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego Skarżąca złożyła wniosek do Wójta Gminy [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności istniejących na działce budynków, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji, że teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość objęty jest obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] Poz. [...]). Zgodnie z zapisami planu nieruchomość leży na obszarze o funkcji rolniczej oznaczonym na rysunku planu lit. "R". Z analizy treści § 35 ww. uchwały wynika, że jakakolwiek zabudowa zagrodowa na terenach o funkcji rolniczej, możliwa jest w uzasadnionych przypadkach. Zdaniem Organu budowa stajni na działce nr [...] nie jest niczym uzasadniona. Z pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] wynika, że działka nr [...] położona jest w granicach obszaru [...] oraz na terenach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zdaniem Dyrekcji na przedmiotowej nieruchomości dopuszczalne jest wypasanie łąk przy optymalnej obsadzie zwierząt i dokonywanie pokosów w ustalonych terminach. Działanie takie może przyczynić się nawet do polepszenia stanu siedlisk łąkowych. Jednakże jak podkreśla dyrekcja obszary [...] podlegają przepisom ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.). Z treści art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, że jakkolwiek na przedmiotowej nieruchomości może być prowadzona działalność gospodarcza polegająca na hodowli zwierząt, to zabudowywanie tych terenów stajniami jest niedopuszczalne. Powyższe przepisy dopuszczają zabudowę wyłącznie w formie urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu. Organ odwoławczy podkreślił także, że argumentem uzasadniającym wznoszenie obiektów zabudowy siedliskowej na przedmiotowej działce nie może być zobowiązanie właścicielki do osobistego prowadzenia gospodarstwa i mieszkania na terenie gminy przez 5 lat od daty zakupu nieruchomości, który wynika z treści art. 4, 5 i 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zakaz zabudowy przedmiotowej działki nie ogranicza Skarżącej w osobistym prowadzeniu gospodarki rolnej na jej terenie. Właścicielka może prowadzić osobiście gospodarkę rolną poprzez wypas łąk, nie może jednak budować na nich stajni. Poza tym organ wskazał, że z § 35 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że zabudowa siedliskowa działki nr [...] musi być uzasadniona. Zdaniem organu treść przepisów o ochronie przyrody i treść § 17 planu miejscowego, przemawiają za uznaniem, że zabudowa ww. działki nie tylko nie jest uzasadniona, ale byłaby wręcz szkodliwa. Z kolei argumentem uzasadniającym zabudowę nie może być konieczność osobistego prowadzenia gospodarstwa przez właścicielkę. M. D. – K. w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz o stwierdzenie zgodności z Miejscowym Planem Zagospodarowania przestrzennego budowy budynku inwentarskiego na należącej do skarżącej działce rolnej nr [...] we wsi [...]. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Wójt Gminy powołał się jedynie na § 17 planu miejscowego, w którym jest mowa o zachowaniu powierzchni, ochronie przed zmianą użytkowania oraz zmianą warunków siedliskowych. Natomiast należąca do skarżącej działka nr [...] jest od 2004r. ogrodzona, zgodnie z prawem jest na niej wykopany staw i od lat użytkowana jest jako działka "rolno-rekreacyjna". Nie zmieniła, ani nie zamierza ona zmienić w żaden sposób jej przeznaczenia oraz użytkowania, tym bardziej że prowadzona przez nią działalność, czyli chów zwierząt gospodarskich, takich jak konie, jest działalnością stricte rolniczą. Skarżąca podkreśliła także, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. ([...]) zobowiązał ją do przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia 30 września 2018r. Termin ten został na prośbę skarżącej wydłużony do 30 listopada 2018r. Wydane zaś przez Wójta postanowienie "blokuje" możliwość prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej na zakupionych przez nią działkach nr [...] (pow. 0,38ha) i [...] (pow.0,95ha.) w [...], gdzie zgodnie z decyzją Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] marca 2017r. (nr: [...]): "Nabywca jest zobowiązany zamieszkiwać w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości rolnych na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego, a ponadto przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia osobiście prowadzić gospodarstwo rolne, w którego skład weszła nabywana nieruchomość." Skarżąca wskazała, że spełnia warunki niezbędne do utworzenia siedliska rolniczego, a mianowicie posiada ponad 1 ha ziemi rolnej oraz uprawnienia rolnicze. Poza tym [...], które mają być chronione, są niezadbane, pozostawione głównie same sobie, z zarośniętymi i niedrożnymi rowami melioracyjnymi oraz w przeważającym procencie nie koszone oraz nie wypasane. Ponadto skarżąca nadmieniła, iż zgodnie z decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017r., dokonane przez nią zgłoszenie z dnia 28 sierpnia 2017r., dotyczące budowy 4 wiat gospodarczych (3 o wymiarach 35m2, jedna 27m2) oraz postawienia budynku gospodarczego o pow.15m2 na działce nr [...] zostało dokonane skutecznie, a decyzja Wojewody nie została przez nikogo zaskarżona i stała się prawomocna oraz ostateczna. Tym samym wiaty i budynek w ww. formie stoją na działce zgodnie z prawem, a ww. działka stała się tym samym działką siedliskową. Jedyne zaś czego dotyczy sprawa to zmiana formy i powierzchni ww. wiat/budynków, gdyż ze względu na komfort termiczny oraz dobrostan koni, wymagają one połączenia w większą całość. Pismem z dnia 21 maja 2019 r. ustanowiony w toku postępowania pełnomocnik skarżącej wniósł uzupełnienie skargi wskazując, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na terenach objętych [...] dopuszczalna jest tylko i wyłącznie zabudowa urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwa przeciwpowodziowemu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, inne obiekty i urządzenia inne niż w zakresie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego mogą być budowane, w sytuacji gdy nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru [...]. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy, a także zasądzenie kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Nie odniesiono się także w żaden sposób do argumentacji skarżącej, która wywodziła, iż podjęcie działalności hodowlanej i wypasu zwierząt będzie miało pozytywny, a nie negatywny wpływ na środowisko, sprzyjając bioróżnorodności i zapobiegając zarastaniu łąk. Ów pozytywny wpływ na obszar [...] wprost wynika z pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...]. Organy orzekające w sprawie niniejszej całkowicie pominęły także wywodzony przez skarżącą fakt, iż już w momencie zakupu przedmiotowa nieruchomość była ogrodzona i wykorzystywana na cele rekreacyjne. Zabudowa nieruchomości budynkiem stajni nie spowoduje zatem zmiany sposobu jej użytkowania bądź zmiany warunków siedliskowych, o czym mowa w §17 planu miejscowego. Nadto całkowicie pominięto istotną okoliczność, iż uprzednio w odniesieniu do tej samej nieruchomości została już wydana decyzja stwierdzająca, iż jej zabudowa budynkami gospodarczymi jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budynku gospodarczego z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, co czyni skargę niezasadną. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 217-220 Działu VII K.p.a, zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń". Stosownie do art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.). Niekwestionowaną okolicznością jest, że skarżąca zwróciła się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia w toku realizacji inwestycji i skarżącej wstrzymano roboty budowalne i zobowiązaną ją do przedłożenia wnioskowanego zaświadczenia. Należy wskazać, że zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym wyjaśnić, że w tym postępowaniu Sąd nie bada zgodności z przepisami prawa ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym nie może też w tym postępowaniu stwierdzić nieważności przepisów, które Strona kwestionuje. Strona może w innym trybie kwestionować przepisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] Poz. [...]), jeżeli naruszają jej interes prawny. Przedmiotem niniejszej sprawy – co zostało już wyżej wskazane – jest jedynie postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] budynku gospodarczego o pow. ok. 184,4 m2 z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie którym nieruchomość leży na obszarze o funkcji rolniczej oznaczonym na rysunku planu lit. "R". Poza tym działka Skarżącej położona jest w granicach obszaru [...] oraz na terenach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ocena zgodności budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie [...] w świetle unormowań obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że nie jest ona zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i uzasadniała odmowę wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez skarżącą. Zgodnie z § 17 uchwały w odniesieniu do terenów łąk plan ustala zachowanie powierzchni i ochronę przed zmianą użytkowania i zmianą warunków siedliskowych /poza terenami wskazanymi do zainwestowania/. Szczególnej ochronie podlega zespół [...] i [...]ze zbiornikami wodnymi oraz łąki w rejonie wsi [...]. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że na terenie [...], a na takich skarżąca prowadzi inwestycję, nie dopuszcza się sytuowanie obiektów budowlanych. Jak wynika z treści powyższego przepisu intencją planu jest, by na terenach łąk jedynie zachować przeznaczenie już istniejące. Teren należy chronić przed zmianą użytkowania i zmianą warunków siedliskowych, a szczególnie teren [...]. Usytuowanie budynku gospodarczego spowoduje zmianę sposobu użytkowania i zmieni zagospodarowanie terenu na inne niż przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Interpretacja intencji § 17 uchwały została potwierdzona w piśmie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2017 r., w którym wskazano, że działka nr [...] położona jest w granicach obszaru [...] oraz na terenach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i zdaniem Dyrekcji na przedmiotowej nieruchomości dopuszczalne jest wypasanie łąk przy optymalnej obsadzie zwierząt i dokonywanie pokosów w ustalonych terminach. Zatem z powyższego można wywieść, że wszelka zabudowa na tym terenie będzie niedopuszczalna, chyba że została przeznaczona do zainwestowanie. Jednak z akt sprawy nie wynika, by działka Skarżącej została zakwalifikowana do zainwestowania i skarżąca tego nie wykazała. Poza tym należy wskazać, że w piśmie z 12 lipca 2017 r. Wójt Gminy wskazał, że teren inwestycji jest przeznaczony w planie miejscowym pod tereny rolne, ale i jest położony na obszarze [...] i jest to teren bagienny oraz okresowo zalewany wodami, co nie kwalifikuje go pod zabudowę zagrodową. Odnieść się w tym zakresie należy do powołanego w toku postępowania § 35 ust. 2 pkt 3 uchwały, z którego wynika, że jakakolwiek zabudowa zagrodowa na terenach o funkcji rolniczej, możliwa jest w uzasadnionych przypadkach. Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli działka usytułowana jest na terenie rolnym, to zabudowa zagrodowa jest dopuszczalna. Jednak mając na uwadze przyjętą przez Organ koncepcję ochrony łąk, w szczególności [...], do której odnosi się § 17 uchwały, to przede wszystkim ją należy uwzględnić w niniejszych rozważaniach. Zatem w sytuacji gdy na terenie rolnym znajduje się łąka, co ma miejsce w sprawie - należy wziąć pod uwagę ww. § 17 uchwały, który stanowi pewnego rodzaju wyjątek uniemożlwiający zmianę sposobu użytkowania terenu. Nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy to, że Skarżąca od lat użytkuje działkę jako tzw. "rolno-rekreacyjną", istotne jest w sprawie to, że działka jest przeznaczona w planie miejscowym jako teren rolny i na tym terenie położone są łąki objęte szczególną ochroną. Podobnie nie można przyjąć, że fakt, iż w ocenie Skarżącej tereny łąk są "pozostawione głównie same sobie", ma wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Poza tym strona w skardze powołała się na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., który ostatecznie umorzył postępowanie w przedmiocie sprzeciwu na przyjęcie zgłoszenia dotyczącego budowy wiat gospodarczych na działce nr [...]. Jednak należy wyjaśnić, że decyzja ta została wydana w innym postępowaniu, ustalenia będące podstawą jego rozstrzygnięcia nie są wiążące dla niniejszego postępowania i nie stanowią przedmiotu rozważań Sądu. Nie można także wydać żądanego zaświadczenia z uwagi na to, że odmowa blokuje możliwość prowadzenia przez Skarżącą działalności. Należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie organ i Sąd musi uwzględniać zapisy obowiązującego planu miejscowego, które obecnie uniemożliwiają na terenie [...], nawet usytułowanych na obszarze rolnym, możliwość zabudowy. Wobec tego także zarzuty pełnomocnika skarżącej w zakresie naruszenia art. 36 ustawy o ochronie przyrody odnoszącego się do ewentualnego zakazu zabudowy bądź jego braku na terenie [...], należy uznać za niezasadne. Wobec powyższych uwag, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji w sposób prawidłowy zinterpretował przytoczone postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza na terenie objętym inwestycją zmiany użytkowania terenu. Tym samym ocena zgodności z planem miejscowym usytułowanego budynku gospodarczego na nieruchomości skarżącej, w świetle unormowań obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że nie jest ona zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i uzasadniała odmowę wydania zaświadczenia. Sąd w pełni podziela ustalenia i ocenę organu administracji poczynioną w niniejszej sprawie. Organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów, a poczynione ustalenia były wystarczające dla wydania orzeczenia. Z przedstawionych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.