IV SA/Wa 3398/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. ze skarg M. [...] oraz S. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. [...] oraz S. z siedzibą w W. po 680 (sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Prezydenta [...] oraz przez Spółdzielnię Mieszkaniowo - Budowlaną "[...]" z siedzibą w [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2014 r., nr [...] o zwrocie na rzecz G. D. i J. G. nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...] stanowiącej, według mapy ewidencyjnej z projektowanym podziałem nieruchomości do celów rewindykacji przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta [...] pod nr [...] dnia [...] kwietnia 2014 r., działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] ha wyodrębnioną z działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu nr [...] – utrzymał tę decyzję w mocy. Sprawa ta była już przedmiotem oceny Sądów Administracyjnych obu instancji. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 942/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił obie skargi Miasta [...] (zwanego dalej też Miastem) i Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" z siedzibą w [...] (zwanej dalej Spółdzielnią), na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Sąd ten stwierdził, że Spółdzielnia nie wykazała, aby miała interes prawny w tej sprawie. Posiadałaby bowiem interes prawny tylko wtedy, gdyby legitymowała się prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości (prawem własności albo użytkowania wieczystego). Legitymowanie się zaś w stosunku do nieruchomości wyłącznie prawem o charakterze obligacyjnym, tj. prawem dzierżawy, interesu prawnego w tej sprawie nie kreowało. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9.11.2017 r., sygn. akt I OSK 75/16 wyrok ten uchylił, kierując tę sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA. NSA stwierdził, że Spółdzielni w niniejszej sprawie służy interes prawny. Skoro bowiem dzierżawca na skutek zwrotu nieruchomości objętej umową dzierżawy, traci to prawo, bo wygasa ono w terminie 3 miesięcy, licząc od daty ostateczności decyzji orzekającej o zwrocie, to nie można twierdzić, że decyzja taka nie ma wpływu na sytuację prawną dzierżawcy. Wręcz przeciwnie, uregulowanie zawarte w art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) powoduje ten skutek, że decyzja o zwrocie nieruchomości, objętej umową dzierżawy, bezpośrednio i wprost oddziałuje na dotychczasową sytuację prawną dzierżawcy. Pozbawia go bowiem całkowicie i definitywnie posiadanego prawa. Dzierżawca ma więc interes prawny w uczestniczeniu jako strona w postępowaniu zwrotowym, gdyż tylko w tym postępowaniu może przeciwdziałać orzeczeniu o zwrocie dzierżawionej nieruchomości. Następnie NSA stwierdził, że z uwagi na zbieżność zarzutów materialnoprawnych zawartych w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Miasto [...] oraz Spółdzielnię, musiał je potraktować jako przedwczesne (zarzuty Spółdzielni nie zostały przez WSA rozpoznane). Nie dotyczy to jednak – jak podkreślił NSA - zarzutów, związanych z ustaleniami faktycznymi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), które - jako występujące tylko w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Miasto – podlegały rozpoznaniu i w jego wyniku okazały się uzasadnione. NSA zauważył, że w analizowanej sprawie kluczową kwestią pozostawało dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, polegających na wyjaśnieniu, co było celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, wyodrębnionej z działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu nr [...]. Rozważając tę kwestię NSA stwierdził, że dotychczasowe ustalenia WSA w były błędne. Wskazał, że WSA zaakceptował ustalenia faktyczne, dokonane przez Organy obu instancji, z których wynikało, że celem tym była budowa obiektu usługowego na Osiedlu Mieszkaniowym [...], co potwierdzać miała dokumentacja, sporządzona już po dniu [...] listopada 1975 r., to jest po dniu, w którym nieruchomość ta została sprzedana przez byłych właścicieli , w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Obejmowała ona dwie niezabudowane działki gruntu (nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]), o łącznej pow. [...] ha [...] m kw., położone w [...], w Dzielnicy [...] przy ul. [...] i [...], w skład których wchodził grunt działki objętej wnioskiem o zwrot (działki o nr. ew. [...]). NSA ze stanowiskiem WSA się nie zgodził i podzielił stanowisko Miasta [...], że celu wywłaszczenia należało upatrywać tak we wskazanym akcie notarialnym, jak i poprzedzających go decyzjach lokalizacyjnych, tj. decyzjach Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] oraz [...], w których ustalona została lokalizacja osiedla mieszkaniowego "[...]" na terenie położonym w [...], w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...]. NSA wskazał zatem, że niewątpliwie celem wywłaszczenia opisanej nieruchomości była budowa przedmiotowego Osiedla Mieszkaniowego. Taki cel wynikał wprost z treści umowy, zwartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ze wspomnianych decyzji lokalizacyjnych. Tak określony cel wywłaszczenia miał charakter ogólny. Jednak wymagania, odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli. Skoro więc sporny grunt wywłaszczono pod budowę Osiedla Mieszkaniowego [...], to celem wywłaszczenia – jak podkreślił NSA - była w tym wypadku budowa osiedla, a nie wyizolowanego z całej infrastruktury osiedlowej, jednego z jego składników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy oraz mając na względzie art. 190 P.p.s.a., który stanowi o związaniu WSA , któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA - doszedł do przekonania, że skarga została oparta na uzasadnionych podstawach, co musiało prowadzić do uchylenia decyzji obu instancji. Przede wszystkim zasadnicze znaczenie w sprawie miał pogląd wyrażony przez NSA o konieczności potraktowania budowy Osiedla Mieszkaniowego [...] jako całości, jako celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. To stanowisko NSA poprzedzało odwołanie się przez Sąd II. instancji do szeregu orzeczeń wydanych w tym przedmiocie przez Sądy Administracyjne, wskazujących, że celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Wskazywano w nich, że osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Budowa infrastruktury technicznej pewnego założenia architektonicznego, a takim jest budowa osiedla mieszkaniowego, stanowi zaś element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Podkreślano, że nie można zatem – co do zasady – wykluczyć możliwości, by teren osiedlowy pierwotnie przeznaczonym pod określone zagospodarowanie, został w przyszłości zagospodarowany w sposób odmienny, ale służący mieszkańcom osiedla. W tym kontekście, zważywszy, że w skardze Spółdzielni Mieszkaniowo – Budowlanej "[...]" w [...] wprost zarzucono m. in. naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. przez analizowanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wyłącznie na podstawie dokumentów zmieniających ów cel, wytworzonych kilka lat po akcie wywłaszczenia nieruchomości, z pominięciem celu wywłaszczenia określonym w akcie o wywłaszczeniu i dokumentach wytworzonych przed tym aktem – mając na uwadze wiążący wyrok NSA wydany w tej sprawie z 9.11.2017 r. - za zasadny należało uznać ten zarzut oraz argumentację w tym przedmiocie, sformułowaną w obu wniesionych skargach. Nadmienić należy, że Spółdzielnia poza tym jeszcze zarzuciła: - niewłaściwe zastosowanie art.137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie również w sytuacjach w których cel nabycia nieruchomości będącej przedmiotem tej sprawy określony w akcie wywłaszczenia został zrealizowany przed wprowadzeniem terminu 7 lat dla rozpoczęcia inwestycji i 10 lat dla jej zakończenia; - niewłaściwe zastosowanie art.137 ust.2 powołanej ustawy o gospodarcze nieruchomościami przez przyjęcie, że ma on zastosowanie również do tych części wywłaszczonej nieruchomości, które stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego jako większej całości, zważywszy zwłaszcza na skalę wykonanej inwestycji. Poza naruszeniami prawa materialnego, Spółdzielnia zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, to jest art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej oceny materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na ocenie pozostającej w oczywistej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Spółdzielnia wywiodła dodatkowo, że jest następcą prawnym Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]", tj. ostatecznego adresata decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. o ustaleniu lokalizacji zespołu mieszkaniowego "[...]". Przyznała też, że do przedmiotowego gruntu nie przysługiwało jej ani prawo własności ani prawo użytkowania wieczystego (pomimo czynionych starań o nabycie tego prawa). Nieruchomość ta była przedmiotem kolejnych trzyletnich umów dzierżawy, zawieranych na wniosek Miasta. Miasto z kolei we wniesionej do Sądu skardze na tę decyzję Wojewody, zarzuciło wadliwe uznanie, że cel wywłaszczenia przedmiotowej działki nie został zrealizowany, w konsekwencji czego, wystąpiły przesłanki do jej zwrotu Wnioskodawcom. Uzasadniając zarzuty skargi, Miasto wskazało w szczególności, że: - podzielić należy to stanowisko orzecznictwa sądowego, w myśl którego dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia nie mają znaczenia orzeczenia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty, określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja wywłaszczająca nieruchomość stała się ostateczna. W konsekwencji doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o analizę dokumentacji sporządzonej przed wywłaszczeniem, służącej przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności organ orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej winien wziąć pod uwagę dowody i dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Dowody z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia mogą mieć jedynie charakter uzupełniający. Dokumenty te mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia, jeśli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tj. nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia, w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie; - nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zwrotowego stanowi część parkingu społecznego. Wybudowanie tego parkingu, służącego mieszkańcom osiedla należy uznać ze realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...],[...] i [...] (budynek przy ulicy [...],[...] i [...]). Wniosek taki wynika ze stanowiska orzecznictwa, w myśl którego realizację celu wywłaszczenia, określonego w sposób ogólny jako budowa osiedla mieszkaniowego, stanowi również budowa (oprócz budynków mieszkalnych) obiektów i urządzeń technicznych, składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, ciągi piesze; - nawet podzielając stanowisko Organów, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowiła budowa obiektów usługowych, wybudowanie w to miejsce parkingu osiedlowego uznać należało nie za niedopuszczalną zmianę celu wywłaszczenia, a za modyfikację tego celu, akceptowalną w świetle uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, OSN CP 11/1988 poz.149); - analiza zdjęć lotniczych, przeprowadzona przez fotogrametrę, koncertowała się wyłącznie na ewentualnej realizacji pawilonu usługowego, pominęła natomiast kwestię zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości kolejnych elementów infrastruktury osiedla. Pominięto w ten sposób fakt wykorzystania nieruchomości na: 1) zaplecze budowy osiedla (zdjęcie lotnicze z 1982 r.), 2) zieleń osiedlową (zdjęcie lotnicze z 1987 r.), 3) parking społeczny (zdjęcie lotnicze z 1997 r.). Obie strony Skarżące wniosły o uchylenie decyzji obu instancji oraz o przyznanie zwrotu kosztów, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jak już zostało nadmienione, argumentacja skarg zasługiwała na uwzględnienie. Sąd obecnie rozpoznający tę sprawę przede wszystkim podziela stanowisko NSA, że celem wywłaszczenia była budowa przedmiotowego osiedla jako całości. Kwestia ta została przesądzona w tej sprawie przez Sąd II. instancji, nie wymaga zatem szerszej argumentacji. Sąd w całości w tym zakresie popiera wywody tak Miasta jak i Spółdzielni, zawarte we wniesionych skargach i uznaje je za własne. Niewątpliwie, jak wynika z zachowanej dokumentacji i co zobrazowane zostało na zdjęciach lotniczych, na przestrzeni lat realizowana była na tym obszarze infrastruktura osiedla, co potwierdzają fotorgametry. Początkowo (w 1982 r.) było to zaplecze budowy tego osiedla mieszkaniowego – na zdjęciu widnieją kontenery. Na zdjęciu lotniczym z 1987 r. na działce tej występowała zieleń osiedlowa (teren porośnięty trawą). W ocenie Sądu nie musiała być to zieleń urządzona, by służyła mieszkańcom tego Osiedla. Następnie przedmiotowa działka zaczęła być wykorzystywana do parkowania pojazdów należących do mieszkańców, podobnie jak i inna działka tworząca obecnie ów parking osiedlowy, o nr. ew. [...]. Należy nadmienić, że fakt ten potwierdzony został w wyroku NSA z 23.03.2016 r., sygn. akt I OSK 707/15, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA z 3.10.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1335/14, w którym Sąd ten oddalił skargę od decyzji reformatoryjnej Wojewody, odmawiającej zwrotu tej nieruchomości, po uchyleniu decyzji Starosty, nakazującej zwrot działki nr. ew. [...], jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia pod budowę owych pawilonów usługowych. Już przed 1990 r. (a więc przed zawnioskowaniem o jej zwrot przez byłych właścicieli w listopadzie 1990 r.) działka nr [...] wykorzystywana była - jak wynika ze zgromadzonych dokumentów - pod parkowanie pojazdów, a od 1992 r. powstał na niej parking społeczny, stanowiący niewątpliwie infrastrukturę tego osiedla i odpowiadający potrzebom jego mieszkańców. Na marginesie należy raz jeszcze odwołać się do wyroku NSA z 23.03.2016 r., sygn. akt I OSK 707/15, tyczącym innej działki tworzącej ten parking, o nr. ew. [...] (sąsiedniej), gdzie ustalono, że pojazdy parkowały na niej począwszy już od 1985 r. NSA w przytoczonym wyroku z 23.03.2016 r. stwierdził też, że wobec tego teren wywłaszczonej nieruchomości był i jest wykorzystywany przez mieszkańców jako teren osiedla mieszkaniowego i potwierdza realizację celu, jakim była budowa tego osiedla wraz z usługami i infrastrukturą niezbędną do jego funkcjonowania. Bezsporne jest, że Osiedle to zrealizowane zostało w latach 80-tych XX wieku, zatem cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został zrealizowany, nie naruszając terminów wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu wynikającym z uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Należało bowiem przyjąć, że cel nabycia nieruchomości, której zwrotu Wnioskodawcy się domagają, został przez Inwestora zrealizowany przed wprowadzeniem terminu 7 lat dla rozpoczęcia inwestycji i 10 lat dla jej zakończenia (por. m. in. wyrok NSA z 28.03.2013 r., sygn. akt I OSK 1858/11, CBOSA). Reasumując, w świetle poczynionych przez Sąd obecnie rozpoznający tę sprawę ustaleń, stan faktyczny sprawy nie został przez Organy obu instancji prawidłowo ustalony, na co zwrócił uwagę już NSA, formułując w tym przedmiocie wiążącą ocenę prawną. Doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nieprawidłowe ich zastosowanie było natomiast w pewnym stopniu wynikiem wadliwej interpretacji art. 136 ust. 3 u.g.n., dopuszczającej analizowanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia na podstawie dokumentów zmieniających ów cel, wytworzonych kilka lat po akcie wywłaszczenia nieruchomości, z pominięciem celu wywłaszczenia określonego w akcie o wywłaszczeniu i dokumentach wytworzonych przed tym aktem, które to uchybienie przepisom prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik tej sprawy. Wobec tego, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając tę sprawę Starosta winien będzie zarówno uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku WSA, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.11.2017 r., sygn. akt I OSK 75/16, co winno prowadzić do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na jej wykorzystywanie na przestrzeni lat na cel wywłaszczenia w szerokim jego rozumieniu, a zatem brak zbędności na cel stanowiący podstawę jej wywłaszczenia. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wpisy uiszczone od obu skarg oraz koszty zastępstwa procesowego udzielonego Stronom skarżącym przez profesjonalnych pełnomocników.