IV SA/Wa 3400/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 3 pkt 1 oraz § 3 ust. 3 pkt 2 w zakresie słów "i biodegradowalne"; 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwalę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w sprawie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 6r ust. 4 oraz art. 6r ust. 2d zw. z ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) poprzez ich błędne zastosowanie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 3 ust. 3 pkt 1 oraz § 3 ust. 3 pkt 2 w zakresie słów "i biodegradowalne". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 24 czerwca 2016 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwalę [...] w sprawie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi. Podstawę prawną do wydania uchwały stanowi art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwanej dalej "ustawą". W świetle powołanego przepisu Rada gminy może określić, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. Podjęta przez organ, w oparciu o wskazany wyżej przepis, uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. W § 3 ust. 3 pkt 1 uchwały rada ustaliła, za określoną wysokością opłaty (cena brutto), dodatkową usługę odbioru i zagospodarowania zebranych odpadów komunalnych zmieszanych, od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...], uzależnioną od wielkości i rodzaju pojemnika - czarnego worka o pojemności 110 litrów oraz kontenera na odpady. Wysokość opłaty uzależniona została od rodzaju i pojemności kontenera. Postanowienie kwestionowanej uchwały narusza w sposób istotny przepisy ustawy tj. art. 6r ust. 4 oraz art. 6r ust. 2d w zw. z ust. 3 i ust. 3a ustawy. Zgodnie z art. 6r ust. 2d ustawy w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, rada gminy określa uchwalając akt prawa miejscowego na podstawie art. 6r ust. 3. W przyjętym akcie, w oparciu o ust. 3a wskazanego wyżej przepisu, organ może wprowadzić ograniczenia ilości takich odpadów jak: odpady zielone, zużyte opony, odpady wielkogabarytowe oraz odpady budowlane i rozbiórkowe, stanowiące odpady komunalne odbierane lub przyjmowane przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawodawca przesądził zatem, w stosunku do jakich rodzajów odpadów komunalnych gmina może wprowadzić ograniczenia ich odbioru i zagospodarowania w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę. Odpady niewymienione w przywołanym przepisie winny być zatem odbierane lub przyjmowane przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w ramach, ustalonej na podstawie art. 6k ustawy, opłaty podstawowej. Stanowisko organu nadzoru podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. II FSK 3189/13 konkludując następująco: "Wynika z powyższego, że ustawodawca w sposób wyraźny przyznał radzie gminy kompetencję ograniczenia ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując jednocześnie, jakiego rodzaju odpadów komunalnych to ograniczenie może dotyczyć. Z treści powołanych przepisów wynika także a contrario, że nie jest dopuszczalne ograniczenie ilości pozostałych rodzajowo odbieranych odpadów komunalnych.". NSA w cytowanym wyżej wyroku stwierdził, że jeżeli art. 3r ust. 3 ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ograniczenia ilości odbieranych odpadów komunalnych w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to organ nie może podjąć uchwały o rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych, o której mowa w art. 6r ust. 4, definiując tę usługę jako odbiór odpadów w ilości przekraczającej określoną przez siebie normę np.: dwukrotną minimalną pojemność pojemnika. Rada Miejska w [...] przez wprowadzenie regulacji w § 3 ust. 3 pkt 1 skarżonej uchwały, w zakresie ustalenia dodatkowych stawek opłat (cen brutto) za odbiór odpadów komunalnych zmieszanych, błędnie zastosowała przepis art. 6r ust. 4 ustawy, bowiem przekroczyła jego delegację ustawową. Jednocześnie naruszyła art. 6r ust. 2d w zw. z ust. 3 oraz ust. 3a ustawy, który obliguje Gminę do zapewnienia właścicielom nieruchomości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z wyjątkiem odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Skarżący wyjaśnił, że podobnym naruszeniem przepisów ustawy jest zamieszczenie w § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały frakcji odpadów biodegradowalnych. Definicje odpadów biodegradowalnych, bioodpadów i odpadów zielonych zostały określone w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987, z późn. zrn.). W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy przez bioodpady rozumie się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność, natomiast zgodnie z pkt 10 powołanego przepisu odpadami ulegającymi biodegradacji są odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu łub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Odpady zielone zostały zdefiniowane jako odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów (art. 3 ust. 1 pkt 12). Jest to odmienna frakcja odpadów, co zresztą zauważa organ uchwałodawczy wyodrębniając osobno grupy odpadów zielonych od odpadów biodegradowalnych. Choć zakres pojęcia odpadów biodegradowalnych i bioodpadów obejmuje odpady zielone, jednak odpady ulegające biodegradacji, jako oddzielna grupa odpadów nie została zaliczona do wymienionych w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rodzajów odpadów, w stosunku do których Gmina może wprowadzić ograniczenia ich odbioru lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. A zatem regulacja w § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały również pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi w petitum skargi przepisami ustawy. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Gmina nie zgodziła się z zarzutami Wojewody [...] podnosząc, że dodatkowe usługi określone w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczą odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych w sytuacjach, dla których nie została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czyli dla podmiotów nie posiadających osobowości prawnej oraz osób nie będących osobami fizycznymi. Dotyczy to odpadów komunalnych, które powstają w świetlicach wiejskich w trakcie organizowanych uroczystości typu wesela, chrzciny, komunie, urodziny, jak również na organizowanych na terenie gminy przez firmy zewnętrzne festynach. Odpady te nie pochodzą z gospodarstw domowych, ani też nie powstają w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej na terenie gminy [...]. Dlatego też podjęta została uchwala w sprawie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi. Określenie w uchwale wysokości cen za usługi dodatkowe jest podstawą do pobierania opłat w zakresie świadczonych usług przez Zakład Gospodarki Komunalnej w [...], któremu został zlecony odbiór odpadów komunalnych z terenu gminy [...] jak również obsługa stacjonarnego Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 roku, 1369 j.t.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w zaskarżonej przez Wojewodę [...] części. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017r., poz.1289 j.t. ). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zadanie to gmina realizuje w szczególności przez: - objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (ust. 2 pkt 3); - nadzorowanie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (ust. 2 pkt 4); - ustanowienie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (ust.2 pkt 5); - tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a (ust. 2 pkt 6); - zapobieganie zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku (ust. 2 pkt 11); - utrzymanie czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz które są położone na jej obszarze przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg (ust. 2 pkt 12). W konsekwencji tak określonego zadania własnego gminy, na podstawie art. 6c ust. 1 ustawy gminy są obowiązane co do zasady do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Ze względu na wynikające z art. 6c ust. 2 ustawy upoważnienie, Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych także od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne. W takim przypadku wszyscy właściciele nieruchomości położonych na terenie danej gminy objęci zostają systemem gospodarowania odpadami komunalnymi i mają obowiązek ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h i 6j ustawy), a także złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ustawy). Stosownie do treści art. 6r ust. 2d ustawy w zamian za pobieraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina ma obowiązek zapewnić właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych co oznacza odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Rada gminy określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 6r ust. 3 ustawy). Na podstawie art. 6r ust.3a Rada gminy została upoważniona do wprowadzenia ograniczenia w zakresie ilości odpadów komunalnych odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania, w zamian za pobieraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednak to dopuszczalne ograniczenie w ramach uiszczanej przez właściciela nieruchomości opłaty dotyczy wyłącznie ściśle określonych rodzajów odpadów tj. odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Oznacza to, że odpady niewymienione wprost we wskazanym przepisie muszą być odbierane lub przyjmowane przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w ramach ustalonej na podstawie art. 6j i 6k ustawy opłaty podstawowej. W konsekwencji skoro gmina nie posiada kompetencji do wprowadzenia ograniczeń w zakresie ilości odbioru innych rodzajów odpadów komunalnych w ramach opłaty podstawowej, to nie może również podjąć uchwały o rodzaju dodatkowych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych wprowadzającej odpłatność za odbiór tych rodzajów odpadów komunalnych, których ograniczenie nie może dotyczyć i których odbiór zawsze musi być realizowany w ramach opłaty podstawowej. Tymczasem w § 3 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada gminy ustaliła określoną wysokość opłaty za dodatkową usługę odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych zmieszanych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy. Wysokość tej opłaty została uzależniona od wielkości i rodzaju pojemnika na odpady tj. od worka o pojemności 110 litrów lub kontenera o określonej pojemności. Z kolei w § 3 ust. 3 pkt 2 wskazano jako rodzaj odpadów za których odbiór pobierana ma być opłata dodatkowa odpady biodegradowalne. Oznacza to, że wprowadzono obowiązek ponoszenia dodatkowej opłaty za odbiór odpadów zmieszanych oraz biodegradowalnych, niezaliczonych do rodzajów odpadów wymienionych w art. 6r ust. 3 ustawy, których odbiór nie musi być w całości zagwarantowany w ramach opłaty podstawowej. Zatem zakwestionowane w skardze postanowienia uchwały wynikające z § 3 ust. 3 pkt 1 oraz § 3 ust. 3 pkt 2 w zakresie sformułowania "i biodegradowalne" naruszają w oczywisty sposób art. 6r ust. 2d ustawy oraz art. 6r ust. 4 w zw. z art. 6r ust. 3 i ust. 3a ustawy. Naruszenie to jest istotne, bowiem gmina wykraczając poza zakres przyznanej jej kompetencji nakłada na właścicieli nieruchomości z terenu gminy obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób sprzeczny z zakresem obowiązku określonego w przepisach ustawy. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu, że dodatkowe usługi wynikające z zaskarżonej uchwały dotyczą odbioru odpadów komunalnych w sytuacjach, w których nie jest składana deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, a więc odpadów, które nie pochodzą z gospodarstw domowych, ani nie powstają z prowadzonej działalności gospodarczej na terenie gminy. Przede wszystkim należy zauważyć, że twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w treści samej uchwały. Z § 1 uchwały wynika, że określa się w uchwale szczegółowy zakres świadczenia dodatkowych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] i zagospodarowania tych odpadów oraz sposób ich świadczenia w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości dodatkową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Po drugie wskazane przykłady związane z rzekomym powstawaniem odpadów, które nie mieszczą się w istniejącym na terenie gminy systemie gospodarowania odpadami komunalnymi takich jak odpady powstające w ramach organizowanych festynów, czy uroczystości organizowanych w świetlicach gminnych, nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach ustawy. Należy zauważyć, że według art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy przez właścicieli nieruchomości - rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jeżeli więc gmina stosownie do treści art. 6c ust. 2 ustawy podejmie uchwałę o objęciu systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości niezamieszkałych (a taką uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zmienioną uchwałą nr [...] Rada Miejska podjęła), to na każdym podmiocie władającym taką nieruchomością spoczywa obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz obowiązek składania deklaracji o wysokości tej opłaty (dotyczyć to będzie np. szkół, szpitali, lokali usługowych). Obowiązek taki dotyczy także jednostek organizacyjnych gminy, jeżeli przysługuje im prawo do władania nieruchomością. Nie ma więc wątpliwości, że odpady powstające w związku z działalnością prowadzoną na tych nieruchomościach mieszczą się w systemie gospodarowania odpadami. Jeżeli zaś odpady powstają na terenie nieruchomości stanowiących własność gminy, przeznaczonych do użytku publicznego (np. ulice, skwery, place) to obowiązek pozbywania się tych odpadów obciąża gminę w ramach jej ustawowego obowiązku (art. 3 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy), nie zaś w ramach prowadzenia systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O oddaleniu żądania w zakresie zwrotu kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., gdyż skarżący nie poniósł kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący nie poniósł kosztów sądowych, ani kosztów związanych ze sporządzeniem skargi przez profesjonalnego pełnomocnika czy też jego stawiennictwem w sądzie.