IV SA/Wa 3415/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") nr [...] z [...] października 2017 r. (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania K. C. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawczyni"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosta") z [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) odmawiającą zwrotu części nieruchomości położonej w [...] , stanowiącej część działek oznaczonych numerami [...] o pow. 0,4418 ha, nr [...] o pow. 0,0639 ha i nr [...] o pow. 0,0356 ha, stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...], która została nabyta na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] (znak: [...]) z [...] maja 1986 r. o wywłaszczeniu pod budowę przedszkola na osiedlu spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego [...]. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Decyzją z [...] maja 1986 r. (znak: [...]) Naczelnik Miasta i Gminy [...] na podstawie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 54 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U, nr 22 poz. 99; dalej: "Ustawa z 1985 r.") wywłaszczył na rzecz Państwa nieruchomość o powierzchni 9695 m2, położoną w [...] przy ulicy [...], stanowiącą własność K. C. (oznaczoną jako działka nr [...] i [...]) i ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie w wysokości 1.068.389 zł (dalej: "decyzja wywłaszczeniowa"). Odszkodowanie zostało wypłacone K. C.. Nieruchomość, stanowiąca działkę o dawnym numerze [...] (aktualnie części działek o nr: [...], [...], [...]) przeszła na własność Gminy Miasto [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej z [...] czerwca 1991 r., znak [...] (na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Działki objęte wnioskiem o zwrot, tj. część dz. Nr [...], część dz. nr [...]i część dz. Nr [...], stanowią część działki o dawnym numerze [...] (zob. mapę z projektem podziału z 17 września 2015 r.). Zgodnie z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] maja 1985 r., nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wywłaszczona nieruchomość miała być przeznaczona pod budowę przedszkola na osiedlu [...]. W trakcie trwającego od 2014 r. postępowania nie udało się, pomimo licznych wystąpień do wielu organów, uzyskać załącznika graficznego do wspomnianej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. II.2. W dniu 10 października 2014 r. K. C. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonych części nieruchomości oznaczonych aktualnie numerami działek: część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...]. Następnie, w piśmie z 10 lutego 2015 r. K. C. wycofała wniosek o zwrot działek oznaczonych numerami: [...] i [...]. Skarżąca ograniczyła wniosek o zwrot do części niezabudowanych działek [...]o pow. 0,4418 ha, nr [...] o pow. 0,0639 ha i nr [...] o pow. 0,0356 ha, stanowiących własność Gminy Miejskiej [...]. Pismem z 7 grudnia 2015 r. skarżąca, po zapoznaniu się z aktami sprawy, w tym z projektem podziału, ograniczyła po raz kolejny wniosek o zwrot, tym razem do projektowych działek nr [...] o pow. 0,2431 ha (wyodrębnionej z działki [...]), nr [...] o pow. 0,0290 ha (wyodrębnionej z działki nr [...]) oraz [...] o pow. 0,0068 m² (wyodrębnionej z działki nr [...]). Wnioskodawczyni stwierdziła, że zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n.") wskazane nieruchomości należy uznać za zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. II.3. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. [...], orzekł o zwrocie części nieruchomości i ustalił sposób zwrotu zwaloryzowanej części odszkodowania. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona odwołaniem przez Miasto [...], a następnie uchylona przez Wojewodę z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o zwrot nieruchomości decyzją z [...] października 2016 r., znak [...], Starosta ponownie orzekł o zwrocie nieruchomości i sposobie rozliczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Odwołanie od tej decyzji wniosło Miasto [...]. Wojewoda uchylił decyzję z uwagi na przedłożone nowe dowody w sprawie i konieczność zapewnienia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. II.4. Starosta [...] i wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej obecnie numerami [...] (o pow. 0,4418 ha), nr [...] (o pow. 0,0639 ha) i nr [...] (o pow. 0,0356 ha). Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do części działki [...] (o pow. 0,0105 ha) i część działki nr [...] (o pow. 0,0631 ha), położonej w [...], w granicach objętych wywłaszczeniem, zostało umorzone (w związku z ograniczeniem w piśmie z dnia 10 lutego 2015 r. wniosku o zwrot). Starosta stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza realizację celu wywłaszczenia, tj. wybudowania na wywłaszczonej nieruchomości przedszkola w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Fakt wybudowania przedszkola potwierdza szereg dokumentów zebranych w sprawie, m.in.: pismo Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 17 maja 1991 r. w sprawie rozliczenia nakładów na budowę przedszkola, protokół przekazania do użytkowania budynku przedszkola na osiedlu [...] w z 19 listopada 1992 r., protokoły przekazania budynku przedszkola celem dozoru z dnia 25 listopada 1992 r., z 30 stycznia 1993 r. oraz z 1 kwietnia 1993 r. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2015 r. stwierdzono, że działka nr: [...] (o pow. 0,4418 ha) w części objętej wnioskiem stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty trawą. W południowej części działki znajduje się skarpa, za którą mieści się utwardzony plac służący jako parking dla mieszkańców pobliskich bloków. Działki nr [...] i [...] stanowią utwardzony i niezagospodarowany plac, na którym znajdują się w części południowej kontenery na śmieci. Starosta wskazał, że wprawdzie na terenie objętym wnioskiem o zwrot nie zostało wybudowane przedszkole, jednak organ rozpatrujący sprawę winien brać pod uwagę cały teren objęty wywłaszczeniem i zbadać, czy cel wywłaszczenia został na nim zrealizowany. Fakt istnienia przedszkola na obszarze wywłaszczonym od K.C. jest bezsporny. II.3. Skarżąca złożyła w terminie odwołanie od powyższej decyzji Starosty w części odmawiającej jej zwrotu wnioskowanej części nieruchomości. II.4. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla (w tym przypadku budynek przedszkola). Zdaniem Wojewody, decyzja Starosty [...] została podjęta w sposób prawidłowy, w oparciu o obszerny materiał dowodowy w wystarczający sposób dokumentujący fakt realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody, nie można co do zasady wykluczyć możliwości, by w przyszłości na terenie osiedlowym powstał jakiś obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom. Późniejsze zamierzenia Gminy Miasto [...] , tj. zmiana przeznaczenia budynku na cel mieszkaniowy, nie ma wpływu na uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Częściowa zmiana zagospodarowania działki nie stanowi zmiany jakościowej celu wywłaszczenia uzasadniającej tezę, że ten teren jest zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art 137 u.g.n. (wyrok I OSK 49/15). Zdaniem Wojewody, decyzja Starosty o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości opisanej w sentencji decyzji została podjęta w sposób prawidłowy, w oparciu o obszerny materiał dowodowy w wystarczający sposób dokumentujący fakt realizacji celu wywłaszczenia. Argument podnoszony przez odwołującą, że zwrotowi powinna podlegać część nieruchomości nie wykorzystana bezpośrednio na realizację celu wywłaszczenia, jest nieuzasadniony. W obecnym kształcie po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) norma zawarta w art. 137 ust. 1 pkt.2 u.g.n. nie pozwala na uznanie za zbędą na cel wywłaszczenia nieruchomości, która została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r, a na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel wywłaszczenia (wyrok NSA z 24.09.2014 r., I OSK 2246/13). Należy przy tym zwrócić uwagę, iż dopuszczalność zwrotu części nieruchomości określona w art. 137 ust. 2 u.g.n. powiązana została jedynie z przesłanką braku zrealizowania celu wywłaszczenia w terminie 10 łat liczonym od dnia gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W okolicznościach niniejszej sprawy w sposób wyczerpujący została udokumentowana realizacja celu wywłaszczenia. III.1. Z powyższą decyzją Wojewody nie zgodziła się K. C.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 136 i art. 137 u.g.n. W uzasadnieniu skargi K. C. wskazała, że zarówno organ wydający decyzję, jak i organ odwoławczy nie zbadały, czy zaistniała przesłanka zbędności dotycząca pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. Podkreśliła, że przedszkole na osiedlu mieszkaniowym [...] , które stanowiło cel wywłaszczenia, zostało wybudowane na niewielkiej części wywłaszczonej (ok. 400 m²), zaś wywłaszczeniu na budowę przedszkola podlegała nieruchomość o powierzchni 9695 m². Budynek komunalny, w którym było przedszkole, jest oddzielony o około 100 m od części nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. W czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2015 roku stwierdzono, że działki o pow. 2789 m² objęte wnioskiem o zwrot, których właścicielem jest Gmina Miasto [...], stanowią teren niezagospodarowany, porośnięty trawą. Na działkach znajdują się utwardzone żwirem płace wykorzystywane na parkingi i pod kontenery na śmieci. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwestii, czy zaistniały przesłanki do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej Naczelnika Miasta i Gminy [...] (znak: [...]) z [...] maja 1986 r. Po dwukrotnym ograniczeniu żądania przez skarżąca w 2015 r. spór obejmuje trzy działki zlokalizowane u zbiegu ulic [...] i [...] w [...], które według projektu podziału to działki nr [...] o pow. 0,2431 ha (wyodrębniona z działki[...]), nr [...] o pow. 0,0290 ha (wyodrębniona z działki nr [...]) oraz [...] o pow. 0,0068 m² (wyodrębniona z działki nr [...]). Działki te stanowią własność Gminy Miejskiej [...]. Bezsporny jest również aktualny sposób zagospodarowania tych działek. Mianowicie część działki nr [...] stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty trawą. W południowej części działki znajduje się skarpa, za którą znajduje się utwardzony plac służący jako parking dla mieszkańców pobliskich bloków. Części działki nr [...] i [...] stanową utwardzony i niezagospodarowany plac, na którym znajduje się w części południowej kontenery na śmieci. IV.3. Zakres okoliczności faktycznych, których ustalenie jest konieczne dla rozstrzygnięcia, zdeterminowany jest treścią prawa materialnego stanowiącego podstawę orzekania przez organy administracji publicznej w danej sprawie. W tym aspekcie należy przypomnieć, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane m. in. w art. 136 – 137 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z powołanego przepisu wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2014 r., I SA/Wa 1144/13, CBOSA). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl zaś art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Należy przy tym zwrócić uwagę, że dopuszczalność zwrotu części nieruchomości określona w art. 137 ust. 2 u.g.n., powiązana została jedynie z przesłanką braku zrealizowania celu wywłaszczenia w terminie 10 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Analiza art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. wskazuje jednak, iż przedmiotem zwrotu powinna być część nieruchomości także wtedy, gdy rozpoczęcie realizacji inwestycji celu wywłaszczenia nastąpiło po upływie terminu 7 lat, określonym w art. 137 ust. 1 pkt u.g.n. (por. np. M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz 2015, wyd. 4, teza 6 do art. 137). Uzupełniająco należy dodać, że przy stosowaniu art. 137 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). Zgodnie tym orzeczeniem, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/11 znajduje odpowiednie zastosowanie do przesłanki zwrotu określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Innymi słowy, motywy tego wyroku Trybunału powodują, że również niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (por. np. wyrok NSA z 1 października 2014 r, I OSK 254/13, CBOSA). Pozostając jeszcze przy aspektach konstytucyjnych związanych z zagadnieniem zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy stwierdzić, że w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok TK z 13 grudnia 2012 r., P 12/11, OTK-A 2012/11/135; wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyrok TK z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). Problem niekonstytucyjności możliwości odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu zrealizowania innego celu publicznego niż ten określony w decyzji o wywłaszczeniu został rozstrzygnięty wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05 (OTK-A 2008/3/41). W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził niezgodność z konstytucyjną zasadą ochrony własności oraz zasadą legalizmu art. 229a u.g.n. Przepis ten stanowił: "Przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia". W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono w szczególności, że zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który - dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Sąd w pełni podziela również pogląd piśmiennictwa i orzecznictwa, że zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu to jedna z podstawowych zasad prawa wywłaszczeniowego. Zabezpieczeniem przestrzegania tej zasady jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel publiczny, do realizacji którego dokonano jej wywłaszczenia. Obowiązek zwrotu jest swoistą gwarancją nienadużywania możliwości korzystania z wywłaszczenia ponad niezbędne potrzeby związane z realizacją celów publicznych (por. np. P. Wojciechowski, Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015 i cyt. tam orzeczenia). Reasumując ten fragment uzasadnienia można przyjąć, że skoro instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano pierwotnego celu wywłaszczenia, ma walor zasady konstytucyjnej, to ustawowe przesłanki jej zastosowania nie powinny podlegać wykładni zawężającej, a przypadki wątpliwie winny być rozstrzygane na rzecz tej zasady, a nie na rzecz odmowy zwrotu. Ponadto, okolicznością uzasadniającą odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być wykorzystanie tej nieruchomości na inny cel publiczny niż ten wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. IV.4. W świetle art. 136 i art. 137 u.g.n., obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenia w tej kwestii mają bowiem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., I OSK 2334/16, CBOSA). W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony jednoznacznie w decyzji wywłaszczeniowej. Otóż w decyzji tej stwierdzono, że nabywana w drodze wywłaszczeni nieruchomość jest niezbędna pod budowę przedszkola na osiedlu spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego pn. [...]. W decyzji wywłaszczeniowej odwołano się do decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] maja 1985 r., nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy przedszkola 4 oddz. na osiedlu [...] w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta została dołączona do odwołania Gminy Miasto [...] z [...] października 2016 r., jednak bez załącznika graficznego. Załącznika tego, pomimo licznych wystąpień, nie udało się odnaleźć. Należy zatem przyjąć jako cel wywłaszczenia budowę przedszkola na osiedlu spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego pn. [...]. Oczywiście, celu tego nie należy ograniczać do samego budynku przedszkola. Pomimo braku załącznika graficznego do decyzji z [...] maja 1985 r., nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy przedszkola, należy przyjąć, że cel ten obejmuj również infrastrukturę towarzysząca zwykle przedszkolu. Chodzi tu przede wszystkim o parki i place zabaw z obiektami małej architektury. Należy równocześnie podkreślić, mając na uwadze orzeczenia NSA powołane przez Wojewodę, że celem wywłaszczenia dokonanego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] maja 1986 r. nie była budowa osiedla mieszkaniowego, ale wyłącznie budowa przedszkola na tym osiedlu. Stąd też wybudowanie na wywłaszczonym terenie (nie objętym wnioskiem o zwrot) budynków mieszkalnych wielorodzinnych, nie może być rozważane w kategoriach realizacji celu wywłaszczenia. Jeżeli zaś chodzi o teren objęty wnioskiem o zwrot, to ani orzekające organy, ani zainteresowana Gmina Miasto [...], nie twierdziły, że na tych niezabudowanych terenach oddalonych znaczenie od budynku przedszkola (położnych u zbiegu ul. [...] i [...], kiedykolwiek wzniesiono budynek przedszkola lub infrastrukturę typową dla przedszkola. Tym bardziej brak jest jakichkolwiek dowodów na zagospodarowanie tych terenów na taką infrastrukturę. Teren ten w części stanowi nieużytek, a w części jest wykorzystywany jako parking dla okolicznych mieszkańców. Brak tego rodzaju infrastruktury nie może zresztą dziwić w niniejszej sprawie, jeżeli zważy się, że przedszkole powstało dopiero około 1992 r. i funkcjonowało zaledwie dla lata. Po tym okresie budynek przedszkola został przebudowany i zmieniono jego przeznaczenie na budynek mieszkalny. Zgodzić należy się z Wojewodą, że w okresie po wywłaszczeniu możliwe są modyfikacje pierwotnych planów realizacyjnych. W przypadku budowy wieloelementowych zamierzeń inwestycyjnych, takich jak osiedle mieszkaniowe, były to zresztą przypadki dość częste. Dotyczy to w szczególności inwestycji z lat osiemdziesiątych XX w., borykających się z problemami finansowymi i materiałowymi (np. w miejsce pierwotnie planowanych bloków powstawały niekiedy tereny zielone lub parkingi). Rzecz jednak w tym, że owa modyfikacja planów realizacyjnych musi się zawsze mieścić w ogólnym celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie celem tym nie była budowa osiedla mieszkaniowego, a wyłącznie budowa przedszkola na tym osiedlu. W sprawie bezsporne jest, zwłaszcza po przedłożeniu licznych dokumentów przez Gminę Miast [...] , że budynek przedszkola został jednak zrealizowany na działkach [...] i [...] (zob. np. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1994 r. o pozwoleniu na nadbudowę istniejącego budynku przedszkola i na adaptacji istniejących pomieszczeń na budynek mieszkalny). Skarżąca nie domagała się jednak zwrotu gruntu pod tym budynkiem, jak również innych okolicznych terenów zabudowanych budynkami. Jej wniosek ograniczony został tylko do niewielkiej i niezabudowanej części pierwotnie wywłaszczonej nieruchomości (o powierzchni prawie 1 ha), która nigdy nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Z faktu, że na niewielkiej części nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia (w niniejszej sprawie: zbudowano przedszkole), nie wynika przecież, że nie jest możliwy zwrot pozostałej części nieruchomości. Istotne jest, czy ta pozostała część wywłaszczonej nieruchomości objęta wnioskiem zwrotowym, została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Przeciwna argumentacja Wojewody jest sprzeczna z treścią i celem art. 136 i 137 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Argumentacja ta w istocie podważa w ogóle możliwość zwrotu części nieruchomości. Tym samym zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem tych przepisów (art. 145 ust. 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.). IV.5. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika, że jeżeli nie uleganie zmianie stan prawny lub faktyczny, wniosek skarżącej o zwrot projektowych działek nr [...] o pow. 0,2431 ha, nr [...] o pow. 0,0290 ha oraz [...] o pow. 0,0068 m², oceniony musi być jako zasadny. IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł.