IV SA/Wa 3417/17

Dnia 17 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 17 stycznia 2018 roku sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...]12.2016 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie sprawy. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (dalej także: Spółdzielnia, Skarżąca) złożyła 19 maja 2016 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-biurowego z garażem podziemnym na działkach ew. nr. [...], [...]oraz cz.dz. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. Wniosek uzupełniono pismami z 10 czerwca 2016 r. oraz 16 czerwca 2016 r. Działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] mają użytek gruntu opisany jako tereny mieszkaniowe (B), właścicielem ich jest Miasto [...], użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia, działka ew. nr [...] z obrębu [...] ma użytek opisany jako drogi, (dr), właścicielem jest Województwo [...] w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 60 i 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), ustalił warunki zabudowy dla wspomnianej inwestycji, określając m. in.: – linię zabudowy wyznaczono na załączniku graficznym nr 1 (dopuszczenie cofnięcia linii zabudowy części elewacji frontowej w głąb terenu inwestycji, jednak nie więcej niż 30% jej długości); – wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – do 0,59; – udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycyjnego powinien kształtować się na poziomie min. 25 %; – obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych dla samochodów w ilościach: dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - maks. 1 miejsce postojowe / 1 mieszkanie; dla handlu - maks. 15 miejsc postojowych /1000 m2 pow. sprzedażowej; dla usług - restauracje, bary, kawiarnie i kluby - maks. 11 miejsc postojowych / 100 miejsc konsumpcyjnych; banki, usługi finansowe, poczta, pośrednictwo ubezpieczeniowe, biura podróży, agencje nieruchomości - maks. 20 miejsc / 1000 m2 powierzchni użytkowej, dla biur - maks. 10 miejsc postojowych / 1000 m2 pow. użytkowej; W uzasadnieniu organ wskazał, że w oparciu o art. 53 ust. 3 u.p.z.p. została przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto, w związku z wystąpieniem obszarów przyległych do pasa drogowego, dokonano wymaganego uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich który przekazał swoje uwagi w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. znak. [...]. Nie zwrócono się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, w związku z przedstawionym w sprawie stanowiskiem tego organu. Organ wskazał, że o wszczęciu postępowania zostały zawiadomione zainteresowane podmioty. Do organu prowadzącego postępowanie administracyjne wpłynęły dwa pisma z uwagami stron. Pierwsze, 17 października 2016 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. W piśmie zostały wyrażone obawy odnośnie: zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, możliwości zablokowania istniejącego wejścia do budynku, utraty znacznej części istniejącej zieleni. Drugie pismo złożył radca prawny reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową [...]. W piśmie poruszono kwestie proponowanej przez wnioskodawcę linii zabudowy, zdaniem autora niewłaściwej, zbyt małej, odległości planowanego budynku od istniejącej zabudowy, braku drogi pożarowej a także uciążliwości związanych z planowanym dojazdem od ul. [...]. Odnosząc się do tych zastrzeżeń, organ wskazał, że dotyczą one do kwestii, które rozpatrywane będą na etapie procedury związanej z wydaniem pozwolenia na budowę, uregulowanych w przepisach prawa budowlanego, w tym m. in. odległości budynków, wymaganego nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych, przepisów pożarowych. Odnosząc się zaś do uwag dotyczących proponowanej we wniosku linii zabudowy wskazano, że wyznaczono ją zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu podniesiono zarzuty niewłaściwego wyznaczenia przez Zarząd Dzielnicy linii zabudowy, niezgodnie z obowiązującymi przepisami, bowiem nie stanowi ona przedłużenia istniejącej linii zabudowy budynku przy ul. [...]. Wspólnota zarzuciła ponadto, że organ I instancji nie uzasadnił wielkości obszaru analizy, przyjętego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie ustalił szerokości elewacji frontowej, nie określił gabarytów projektowanej zabudowy, a ponadto błędnie wyznaczył jedynie maksymalną liczbę miejsc parkingowych. Pełnomocnik Wspólnoty wskazał także, że planowana inwestycja znajduje się w zbyt małej odległości w odniesieniu do budynku przy ul. [...] i innych budynków sąsiednich, planowany budynek byłby pozbawiony drogi pożarowej, a realizacja 30 metrowego budynku spowoduje zniszczenie obszaru zielonego w tej części miasta. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Dzielnicy. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności SKO podzieliło zarzuty dotyczące błędnego określenia linii zabudowy. Zauważając, że zgodnie z przeprowadzoną analizą obszaru w obszarze sąsiadującym z przedmiotową inwestycją występuje niejednorodnie ukształtowana linia zabudowy, z jednej strony wyznaczana przez zachowane stare kamienice czynszowe, z drugiej zaś zabudowa współczesna o nieregularnych i chaotycznych kształtach. Budynki w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji wycofane są w stosunku do historycznej linii zabudowy, a przykładowo budynek przy ul. [...] usytuowany jest skośnie do ulicy. W ocenie Kolegium, dla zachowania ładu przestrzennego, linia zabudowy winna nawiązywać do linii zabudowy budynków znajdujących się w kwartale ulic: [...]. Wskazano, że położone przy ul. [...] tworzą wyraźną linię zabudowy, cofniętą znacznie w stosunku do budynków położonych w sąsiednich kwartałach ulic. Nawiązanie linii zabudowy planowanej inwestycji do linii zabudowy budynków znajdujących się w dalszej odległości od terenu inwestycji i pominięcie linii zabudowy budynków znajdujących się najbliższym sąsiedztwie pogłębi chaos przestrzenny. Wskazano, że wbrew zapisom § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ pierwszej instancji nie uzasadnił swego stanowiska i nie wyjaśnił przesłanek jakimi kierował się przy wyznaczaniu linii zabudowy Za zasadny uznano także zarzut dotyczący ustalenia w zaskarżonej decyzji ilości miejsc parkingowych w ilości maksymalnej, bez podania ilości minimalnej, co może spowodować, że niezapewnienie żadnego miejsca parkingowego będzie zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Uwzględniono także zarzut dotyczący braku wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji, a odstąpienie od wyznaczenia tego parametru w decyzji uznano za naruszenie § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Za zasadny uznano także zarzut braku uzasadnienia wielkości obszaru analizowanego. Ani w decyzji o warunkach zabudowy, ani w analizie obszaru organ nie uzasadnił dlaczego przyjął konkretny obszar do analizy. Ponadto wyniki analizy stanowiące część graficzną składają się z trzech odrębnych map, co znacznie utrudnia dokonanie oceny prawidłowości ustaleń organu I instancji. Niezależnie od zarzutów odwołania SKO zaznaczyło, że decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z wnioskiem inwestora, bowiem we wniosku podano, że inwestycja jest planowana na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], natomiast decyzja dotyczy m. in części działki nr ew. [...] z obrębu [...]. SKO nie uwzględniło pozostałych zarzutów strony odwołującej, jednocześnie nakazując organowi I instancji ponowne przeprowadzenie postępowania zgodnie z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wskazano na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia, wnosząc o jej uchylenie w całości. W sprzeciwie podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 138 §2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, co pozbawia stronę prawa do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; – art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, wbrew wnioskom wynikającym ze sporządzonej przez uprawnionego specjalistę analizy urbanistycznej, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego wynik pozwoliłby na takie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżącej Spółdzielni wyraził opinię, zgodnie z którą SKO w [...] naruszyło wskazane w ww. przepisach k.p.a. zasady poprzez dokonanie merytorycznej oceny sprawy, co upoważniało do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia i jednocześnie przekazanie jej do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Zaznaczono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, SKO powinno – uznając, że zgromadzony materiał jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia – samodzielnie wydać decyzję reformatoryjną. Tymczasem w ocenie Skarżącej, SKO podważyło prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak i podjęło częściowe rozstrzygnięcie w oparciu o ustalenia tego postępowania. Odnosząc się do dokonanej przez SKO oceny, pełnomocnik Skarżącej wskazał, że ustalenia dotyczące linii zabudowy okolic inwestycji zostały poczynione w oderwaniu od stanu faktycznego, w sposób dowolny i z pominięciem znajdującej się w aktach analizy, przy jednoczesnym wytknięciu braku uzasadnienia przez organ I instancji zajętego stanowiska. W ocenie Skarżącej, wybrany wariant realizacji budynku jest w zgodzie w przeważającą częścią zabudowy zachodniej strony ul. [...], gdzie występuje pierzeja, oraz zachowuje symetryczną odległość zabudowy w stosunku do przeciwnej strony tej ulicy, gdzie powstaje budynek hotelowo-biurowy w narożniku ulic [...] i [...] W zakresie miejsc parkingowych wskazano, że brak jest w ustawodawstwie przepisów prawa materialnego regulujące zasady ustalania wskaźnika liczby miejsc postojowych dla projektowanych inwestycji, przez co organy wydające decyzję o warunkach zabudowy muszą dokonać samodzielnej oceny potrzeb i możliwości ich usytuowania. Ich podstawą w przypadku [...] są analizy dla poszczególnych części miasta, a w obszarze śródmiejskim stosuje się tzw. odwrócony wskaźnik parkingowy, określający maksymalną liczbę tych miejsc. W ocenie Skarżącej, z ekonomicznego punktu widzenia brak jest uzasadnienia, a tym samym ryzyka, iż inwestor pominie całkowicie wybudowanie miejsc postojowych, gdyż byłaby to decyzja obniżająca atrakcyjność inwestycji. Jednocześnie zaznaczono, że planowany budynek ma posiadać garaż podziemny. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia dla zakreślenia obszaru analizy urbanistycznej, zaznaczono, że zostało ono zawarte pkt I. załącznika 2A do decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazać należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpoznania sprawy przed tym organem (wyrok NSA z 9.05.2017r. II OSK 2219/15). Ocena organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym jest trafna. Zwrócić należy uwagę, że dla takiej oceny, że nie naruszono dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. wystarczającym jest, aby wystąpiła choćby jedna przesłanka wydania decyzji kasatoryjnej, spośród wskazywanych przez organ odwoławczy. Organ wskazał na nieprawidłowości i braki w przeprowadzonej analizie w odniesieniu do parametrów zabudowy- szerokość frontu elewacji budynku, przyjętej linii zabudowy, braku wskazanej minimalnej ilości miejsc parkingowych. Jednocześnie podzielić należy ocenę organu odwoławczego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie mógł być podstawą do wydania decyzji reformatoryjnej. W sprawie nie przeprowadzono wyłącznie analizy najbliższego kwartału ulic, w rejonie których ma być zlokalizowana inwestycja, a wnioski analizy dotyczą dużo większego obszaru, znajdującego się poza rejonem kwartału [...]- [...]- [...]- [...]. W szczególności dotyczy to parametrów szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy. Powyższe stanowi wadę w postępowaniu dowodowym, która nie może być uzupełniona na etapie odwoławczym, albowiem stosownych ustaleń i ocen dokonuje osoba o określonych kwalifikacjach zawodowych. Uchybienia w zakresie art. 7,77 § 1 oraz 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika konieczność przeprowadzenia stosownej analizy we wskazanym zakresie. W szczególności trafnie organ odwoławczy wskazał, że o ile parametry inwestycji miałby być określone na zasadzie wyjątków od zasad ogólnych, wyznaczonych rozporządzeniem o nowej zabudowie – analiza urbanistyczna sporządzona przez specjalistę, winna wskazywać, jakie konkretnie przesłanki, z uwzględnieniem potrzeb realizacji ładu przestrzennego, przeważają za dopuszczeniem takiego rozwiązania, na zasadzie wyjątku od zasady, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie można uznać, że zgromadzono w sprawie stosowny materiał dowodowy w postaci prawidłowo sporządzonej analizy urbanistyczne, jak i rozpoznano sprawę w kluczowych aspektach, tj. linii zabudowy, szerokości frontu budynku, ilości minimalnych miejsc parkingowych. Analiza winna zostać przeprowadzona w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać również należy, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ dwóch instancji (art. 15 k.p.a.), w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wydanie decyzji kasatoryjnej było więc uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd również nie stwierdził naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.