IV SA/Wa 342/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania D. K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] W. miasta W. W uzasadnieniu podniesiono, że Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy na wyżej opisaną inwestycję. Jako podstawę odmowy podano negatywną opinię zarządcy drogi publicznej tj. Burmistrza [...] W. z dnia [...] stycznia 2010r. i podniesiono, że zamierzenie inwestycyjne koliduje z zadaniami samorządowymi Prezydenta W. realizowanymi poprzez inwestycje celu publicznego na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto uzyskano opinię odnośnie sprzeczności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. oraz projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], gdyż działka mieści się w liniach rozgraniczających planowanej drogi ul. [...]. Wobec powyższego stwierdzono, że teren nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpoznając odwołanie D. K. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przywołało zapisy art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Dalej stwierdziło, że Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009r. wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 wymienionej ustawy uzgodnił projekt pozytywnej dla inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Marszałek wskazał, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] - uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2004r.) w części ustaleń dotyczących rozbudowy i modernizacji systemu komunikacyjnego W. odnosi się wyłącznie do postulowanego rozwoju układu drogowego o krajowym i regionalnym znaczeniu. Stwierdzono w tym postanowieniu, że planowany przebieg ul. [...] nie został ujęty w ustaleniach planu województwa, zatem wnioskowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z zadaniami samorządu województwa [...]. Kolegium dalej stwierdziło, że zarządcą drogi ul. [...] jest Prezydent W. Jak wynika ze stanowiska Marszałka Województwa [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1992r. teren projektowanej inwestycji położony jest w rezerwie ulicy zbiorczej [...]. Teren ten został przeznaczony na taki cel również w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006r. oraz został ujęty w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Organem właściwym do uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a jest Prezydent W. – w zakresie zadań rządowych i samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 48 i 39 ust. 3 pkt 3 ustawy. Jest bowiem zarządcą dróg publicznych w W. Przy czym nie wydaje uzgodnienia w formie odrębnego postanowienia w trybie art. 106 kpa, lecz stanowisko w tej sprawie wyrażane jest w formie opinii poszczególnych komórek organizacyjnych urzędu miasta. Opinie te były negatywne ze względu na zapisy dawnego planu miejscowego i zapisy obowiązującego studium. W ocenie Kolegium zaistniała przesłanka do odmowy ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 10 a) w związku z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż : • Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała Rady W. z dnia [...] września 1992r.) , który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. teren projektowanej inwestycji położony jest w rezerwie ulicy zbiorczej obszarowej • W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętym w dniu [...] października 2006r. działka mieści się w liniach rozgraniczających planowanej drogi. Nie stanowi błędu, że organ I instancji oparł się zarówno na planie miejscowym, który utracił moc, jak również na obowiązującym studium. Niewłaściwie natomiast podano jako podstawę prawną wydania decyzji przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 (niezgodność wnioskowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi). Ponadto nie wskazano owych przepisów odrębnych. Jednak uchybienia te nie przesądzają o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł D. K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ I instancji stwierdził, że teren położony jest w przeważającej części w pasie rezerwy przeznaczonej zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. na realizację ulicy [...]. Z tego względu należało wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreśla, że dla przedmiotowego terenu brak jest planu miejscowego, co oznacza, że określenie sposobów zagospodarowania następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydał decyzję opierając się na założeniach studium, które nie może stanowić podstawy negatywnego załatwienia wniosku w sprawie wynikającej z jego praw podmiotowych do nieruchomości. Studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej skarga zarzuca, że organ przed wydaniem decyzji odmownej nie przeprowadził odpowiednio postępowania wyjaśniającego w celu spełnienia przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie uzasadnił o jakie konkretnie przepisy chodzi. Ponadto podniesiono, że w przedmiotowej sprawie działania organu zmierzają do zwłoki w załatwieniu sprawy. Odnosząc się do decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skarżący stwierdził, że bezprawnie oparło ono swoje rozstrzygnięcie na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. oraz na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego W., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, wskazał jednak odmienną podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia w stosunku do koncepcji przyjętej przez Prezydenta W. Mianowicie organ I instancji swoją decyzję umotywował tym, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, w tym decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że zaistniała przesłanka do odmownego załatwienia wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10a w związku z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ów stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Należy podkreślić, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, co oznacza, że dopuszczalne jest przyjęcie odmiennej podstawy prawnej przy tym samym stanie faktycznym. Organ ten bowiem dokonuje w odmienny sposób oceny tego stanu w świetle obowiązujących przepisów prawa i nie ma znaczenia okoliczność, że przepisy te nie uległy zmianie, jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku. Nie mniej jednak reasumpcja owa musi mieć swoje uzasadnienie w tych normach, co w ocenie Sądu nie nastąpiło. W pierwszej kolejności należy uznać zasadność stanowiska organów obydwu instancji, że nie jest konieczne wydanie odrębnego procesowo postanowienia uzgadniającego w trybie art. 106 kpa, jeżeli ten sam organ wydaje decyzję w postępowaniu głównym (warunki zabudowy) i jednocześnie jest uprawniony do wydania uzgodnienia. W takim wypadku organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków wypowiada się w swojej decyzji o kwestiach wymagających uzgodnienia. Taki zabieg procesowy został przyjęty w zaskarżonej decyzji i należy uznać go za prawidłowy. Prezydent W. powołany jest do uzgodnienia planowanej inwestycji gdyż leży ona w pasie drogi publicznej, która stanowi zadanie służące realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3. Jak już wskazano, konieczne jest uzgodnienie m. in. starosty [...] w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy). Kluczową kwestią zatem, którą wadliwie ocenił organ, choć zawarł w uzasadnieniu właściwe ustalenia faktyczne w tym zakresie, jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy ulica zbiorcza obszarowa [...] została wskazana w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] jako służąca realizacji inwestycji celu publicznego. Odpowiedź na to zagadnienie została sformułowana w zaskarżonej decyzji, jednakże wnioski z tych ustaleń zostały poczynione wadliwie. Otóż Kolegium przytoczyło uzgodnienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2009r. gdzie przywołano Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] – uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Marszałek stwierdził, że plan ten w części ustaleń dotyczących rozbudowy i modernizacji systemu komunikacyjnego odnosi się wyłącznie do postulowanego rozwoju układu drogowego o krajowym i regionalnym znaczeniu. Analiza treści przywołanego wyżej planu województwa (dotyczy dokładnie tabeli znajdujących się w załączniku nr 1, 2 i 3 opublikowanego planu) dokonana przez sąd orzekający prowadzi do wniosku, że reguluje on autostrady, drogi ekspresowe, drogi krajowe i drogi wojewódzkie. Nie dotyczy natomiast dróg powiatowych i gminnych. Stąd też, jak trafnie wskazał Marszałek Województwa [...] w przywołanym postanowieniu, planowany przebieg ul. [...] nie został ujętych w ustaleniach tegoż planu. Z tego względu nie można uznać, aby wystąpiła wymagana przez art. 53 ust. 4 pkt 10a) ustawy przesłanka polegająca na tym, że droga stanowiąca ul. [...] stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i została umieszczona w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Art. 53 ust. 4 pkt 10a) ustawy odwołuje się do art. 39 ust. 3 pkt 3) tegoż aktu. Ostatnio zaś przywołany przepis stanowi, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Jeśliby zatem droga stanowiąca ulicę [...] przewidziana była we wskazanym wyżej planie województwa [...] koniecznym byłoby uzyskanie uzgodnienia w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 10a) ustawy. Wówczas kwestia, że działka, na której planowana jest inwestycja leży w liniach rozgraniczających ulicy uznanej w planie jako mającej charakter o znaczeniu ponadlokalnym, miałaby zasadnicze znaczenie. W rozpatrywanym wypadku Prezydent W. [...] byłby uprawniony w samej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do wypowiedzenia się w tej materii. Jak już jednak wskazano, omawiana ulica nie została przewidziana w planie województwa, stąd też nie wystąpiła w ogóle przesłanka do zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 10) ustawy i uzyskania uzgodnienia w tym trybie. A co za tym idzie nie było dopuszczalne wydanie decyzji o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy w oparciu, jak wskazało Kolegium, o ten przepis. Z tego względu Sąd nie wypowiada się, czy przesłanki podane jako podstawa do odmowy uzgodnienia inwestycji tj. zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała Rady W. z dnia [...] września 1992r.) oraz zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. były zasadne. Wobec powyższego przyjęcie jako podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji wskazanych przepisów należy uznać za uchybienie przepisom postępowania mogące mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie nie oznacza, że proponowana przez inwestora inwestycja jest dopuszczalna. Sąd jedynie wypowiedział się, że wskazana w zaskarżonej decyzji podstawa prawna nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy ustalenia proponowanych warunków zabudowy. Tym samym organy winny dalej poprowadzić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z przepisami i dopiero w zależności od wyników tego postępowania wydać decyzję. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 135 ustawy P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.