IV SA/Wa 342/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] listopada 2107 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 17 pkt. 6 lit. b) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r. poz. 199 ze. zm., dalej jako u.p.z.p.), art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt. 1, art. 20 pkt. 1, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440 t.j. ze zm.) oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1, pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2017 r., nr [...], o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla części [...] oraz terenu położonego przy ul. [...] i ulicy [...] – etap [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż podstawie art. 17 pkt 6 lit b) u.p.z.p. zarządca drogi publicznej dokonuje uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla części [...] oraz terenu położonego przy ul. [...] i ulicy [...] - Etap [...] sąsiaduje z drogą krajową nr [...] (droga klasy głównej), wobec czego, mając na względzie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych GDDKiA jest organem uprawnionym do określania warunków przedmiotowego planu miejscowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. GDDKiA odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla części [...] oraz terenu położonego przy ul. [...] i ulicy [...] - Etap [...] (zwanym dalej mpzp) z powodu określenia obsługi komunikacyjnej dla terenu [...] niezgodnie z przepisami odrębnymi. W tekście mpzp w § 13 pkt. 5 tj. w ustaleniach dla terenu [...] zapisano: "obsługa terenu [...] z dróg przylegających do obszaru objętego planem - ul. [...] i ul. [...] w ramach istniejących zjazdów bez możliwości wykonywania nowych zjazdów". Organ wskazał, iż zgodnie z § 9 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Ponadto § 113 ust. 7 pkt 5) ww. rozporządzenia precyzuje, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wyjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Istniejący zjazd publiczny z działek [...] i [...] (teren [...]) na drogę krajową nr [...] usytuowany jest w miejscu szczególnie niebezpiecznym tzn. w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi głównej (droga krajowa) z drogą podporządkowaną ul. [...]. Znajduje się on w sąsiedztwie pasa do lewoskrętu, co dodatkowo negatywnie wpływa na czytelność i funkcjonalność układu komunikacyjnego w tym rejonie. Funkcjonowanie ww. zjazdu powoduje duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym rowerowego i pieszego. W przypadku kolejki pojazdów oczekujących na pasie do lewoskrętu do stacji benzynowej zlokalizowanej po przeciwnej stronie drogi krajowej widoczność z omawianego zjazdu z terenu [...] jest znacznie ograniczona, co może stanowić zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Organ stwierdził, że bezpośrednia obsługa komunikacyjna wydzielenia oznaczonego w mpzp jako [...] może być prowadzona od ul. [...], bez konieczności utrzymywania w przyszłości zjazdu od ul. [...]. Z tego względu należy ograniczyć zapis tekstu planu w § 13 pkt 5 do słów "w zakresie obsługi komunikacyjnej: obsługa terenu [...] z drogi publicznej przylegającej do obszaru objętego planem - ul. [...]", wykreślając jednocześnie zapis "oraz ul. [...] w ramach istniejących zjazdów bez możliwości wykonywania nowych zjazdów". Odnosząc się do przedstawionej argumentów Burmistrza [...] argumentacji, iż w obecnie obowiązującym na tym terenie Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...] dla miejscowości: [...], [...] i ul. [...] w [...] (uchwalonym [...] marca 2011r.) brak zapisów o zakazie lokalizacji wjazdów od ul. [...] należy stwierdzić, że nie jest to argument za wprowadzeniem do opiniowanego mpzp zapisów ustalających obsługę komunikacyjną terenu [...] od ul. [...]. Organ wskazał, iż w obowiązującym obecnie na obszarze analizowanego terenu mpzp z [...] marca 2011 roku nie ma skonkretyzowanych zapisów odnośnie obsługi komunikacyjnej obszaru [...] tj. z jakich dróg publicznych ta obsługa ma następować. Zjazd publiczny z działek [...] i [...] na ul. [...] funkcjonuje w obecnym kształcie przy obecnym zagospodarowaniu obszaru. Nie należy przy tym mylić dotychczasowego zagospodarowania, zainwestowania, z przyszłym zagospodarowaniem, które jest określane w mpzp. Organ stwierdził, iż w związku z tym obawy Gminy o odszkodowanie nie są uzasadnione, gdyż nieruchomości w wydzieleniu [...] będą mogły być wykorzystywane dalej w dotychczasowy sposób. Dopiero w przypadku zmiany sposobu zainwestowania, w tym wzrostu intensywności zabudowy na obszarze oznaczonym w projekcie mpzp jako [...] GDDKiA będzie możliwość analizowania obsługi komunikacyjnej nowoprojektowanego zainwestowania. Bowiem zgodnie z art. 35 ust 3. ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Stąd zapis odnośnie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] będzie odnosił się do planowanego przyszłego zainwestowania. Organ stwierdził, iż wprowadzanie na etapie mpzp wiążącego zapisu ustalającego obsługę komunikacyjną poprzez istniejący zjazd dla przyszłego zainwestowania wykracza poza władztwo planistyczne gminy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Organ podkreślił, iż jako organ uzgadniający mpzp mając na względzie kwestie ładu przestrzennego oraz stan faktyczny zagospodarowania pasa drogowego już na etapie uzgadniania mpzp, przedstawia pożądane rozwiązania obsługi komunikacyjnej obszarów w sąsiedztwie dróg krajowych, które na późniejszym etapie opiniowania zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego (wymagane zgodnie z art. 35 ust 3. ustawy o drogach publicznych) będą akceptowalne przez GDDKiA. W konstatacji organ stwierdził, iż w związku z powyższym jednoznaczne określenie obsługi komunikacyjnej obszaru [...] od ul. [...], stanowi racjonalne, zgodne z przepisami, a przy tym funkcjonalne rozwiązanie, które pozwoli uniknąć przyszłych problemów interpretacyjnych treści mpzp oraz wpłynie pozytywnie na jego czytelność i spójność. Mając na uwadze powyższe odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla części [...] oraz terenu położonego przy ul. [...] i ulicy [...] - etap [...], wnioskując o dokonanie stosownych korekt i ponowne przesłanie projektu mpzp do ostatecznej weryfikacji i uzgodnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2016 r. poz. 124) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powinność ograniczenia na drodze klasy [...] liczby i częstości zjazdów określonych powyższym zapisem dotyczy istniejących zjazdów, 2) § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obsługa komunikacyjna terenu [...] określona w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawionego do uzgodnienia zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, 3) art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz.U z 2017 r., poz. 218) poprzez naruszenie możliwości prowadzenia swobodnej działalności gospodarczej i podejmowanie działań utrudniających rozwój przedsiębiorstwa. Wskazując na powyższe skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowy zjazd istnieje od kilkudziesięciu lat kiedy właścicielem nieruchomości była Spółdzielnia [...]. Nabywca przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] i [...]) prowadzi działalność gospodarczą. Uniemożliwienie mu korzystania z przedmiotowego zjazdu pozbawi nieruchomość dostępu do drogi publicznej. W 2010 roku GDDKiA na tym odcinku drogi krajowej wykonała remont, w ramach którego przebudowała zjazd do tej nieruchomości. Poprzedni obowiązujący plan uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] w dniu [...] marca 2011 r. nie zawiera zapisu o zakazie lokalizacji wjazdów od ul. [...]. Obecnie na wskazanym odcinku w planie miejscowym wykonany jest jeden wjazd/zjazd z ul. [...] w celu jego uhonorowania w zakresie istniejącego rozwiązania komunikacyjnego co, w ocenie skarżącego, nie będzie powodować jakichkolwiek kolizji w ruchu. Skarżący podkreślił, iż z jego wiedzy wynika, że na odcinku drogi przedmiotowego zjazdu do chwili obecnej nie było żadnego wypadku ani kolizji. Twierdzenie organu odnośnie zagrożenia bezpieczeństwa nie zostało poparte żadnymi argumentami czy badaniami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, iż droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dog Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych (klasy [...]). Oznacza to, że droga ta posiadać musi odpowiednie parametry techniczne i użytkowe wynikające z jej cech funkcjonalnych i wymogów pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz płynności ruchu przewidzianych dla tej klasy drogi, a także w zakresie możliwości powiązań z drogami niższych klas oraz stosowania zjazdów. Po analizie lokalizacji obszaru [...] bezpośrednia obsługa komunikacyjna może być poprowadzona od ul. [...], bez konieczności utrzymywania w przyszłości zjazdu od ul. [...]. Istniejący zjazd publiczny z działek nr [...] i [...] na drogę krajową nr [...] usytuowany jest w miejscu szczególnie niebezpiecznym, w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi głównej z drogą podporządkowaną ul [...] Funkcjonowanie tego zjazdu powoduje duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym rowerowego i pieszego. Parametry techniczne tego zjazdu nie są dostosowane do obecnych przepisów prawa, bowiem z zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi krajowej. W analizowanym miejscu z uwagi na występowanie pasa do lewoskrętu z DK [...] na stację benzynową nie ma możliwości budowy dodatkowego pasa do lewoskrętu dla istniejącego zjazdu z DK [...] ( ul. [...]) na działki znajdujące w mpzp [...] w wydzieleniu [...]. W rejonie istniejącego zjazdu, wbrew twierdzeniom skarżącego doszło do wypadku, w którym zostały ranne dwie osoby, w tym jedna ciężko. Organ wyjaśnił, iż planie miejscowym określane są warunki dla przyszłego zainwestowania, w związku z tym proponowany zapis o ustaleniu obsługi komunikacyjnej tylko od ul. [...] będzie egzekwowany w przyszłości na terenie [...] zamierzeń inwestycyjnych. Oznacza to, że przy obecnym zagospodarowaniu i zainwestowaniu na działkach nr [...] i [...] dalsze korzystanie ze zjazdu na drogę krajową będzie możliwe. Organ wskazał, iż wprowadzenie w miejscowym planie zapisu ustalającego obsługę komunikacyjną poprzez istniejący zjazd dla przyszłego zainwestowania wykracza poza władztwo planistyczne gminy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do kompetencji zarządcy drogi, który w tym zakresie wydaje stosowana decyzję administracyjną. Rada Gminy nie jest uprawniona do normowania w planie lokalizacji zjazdów, określenia warunków ich budowy przebudowy czy zachowania. Organ podkreślił, iż wyważając słuszny interes w przedmiotowej sprawie dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, na interesem indywidulnym i uznał, że w projekcie planu należy ograniczyć treść § 13 pkt 4 uchwały w zaproponowanym kształcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017, poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.), Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego nie narusza prawa. Zarządca drogi, na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgadnia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy. Zgodnie z art. 35 § 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Dokonując uzgodnienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu zarządca drogi uwzględnia wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego, które zostały sprecyzowane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określającym w szczególności warunki stosowania zjazdów. Zasadniczym powodem odmowy uzgodnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przedłożonego projektu planu miejscowego było błędne określenie w jego § 13 pkt 5 obsługi komunikacyjnej dla terenu oznaczonego w planie symbolem [...]. Przeprowadzona analiza warunków na drodze krajowej nr [...] wykazała, że przewidziana w projekcie planu obsługa terenu [...] z dróg przyległych do obszaru objętego planem – ul. [...] i ul [...] w ramach istniejących zjazdów bez możliwości wykonywania nowych zjazdów pogorszy sprawność układu komunikacyjnego, jak również przyczyni się do wzrostu zagrożenia w ruchu drogowym. Organ ten swoje stanowisko odnośnie wzrostu zagrożenia uzasadnił tym, że funkcjonowanie istniejącego zjazdu publicznego z działek [...] i [...] na drogę krajową [...] (klasy [...]), powoduje duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, rowerowego i pieszego. Zjazd ten, który w projekcie planu jest na terenie [...], usytuowany jest w strefie oddziaływania drogi głównej [...] z drogą podporządkowaną ul. [...] i to w sąsiedztwie pasa przeznaczonego do lewoskrętu. Takie usytuowanie zjazdu negatywnie wpływa na funkcjonowanie układu komunikacyjnego w tym rejonie, przyczyniając się chociażby do ograniczenia widoczności dla pojazdów oczekujących na pasie do lewoskrętu do stacji benzynowej. Prawidłowo wskazał organ, iż zgodnie z przepisem § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wyjazd z drogi i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Zauważyć przy tym należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż istniejący wjazd publiczny z działek [...] i [...] usytuowany jest w strefie oddziaływania drogi krajowej [...] z ul. [...], a to oznacza, że taki stan nie odpowiada warunkom określonym w pkt 1 § 113 ust. 7 tego rozporządzenia, bowiem zgodnie z tym przepisem wjazdy nie mogą być sytuowane w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Zważywszy, że zarządca drogi odpowiedzialny za bezpieczeństwo na drogach publicznych winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakimi są drogi krajowe, należy podzielić stanowisko organu, że obsługa komunikacyjna dla ww. działek, położonych na terenie określonym w projekcie planu [...], może być zapewniona od ul. [...]. Dlatego też nie można nie przyznać słuszności stanowisku organu, że treść § 13 pkt 5 projektu planu wymaga korekty w zakresie wskazanym w zaskarżonym postanowieniu. W konsekwencji należy uznać, że chybione są zarzuty naruszenia § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak również art. 6 ust. 1 i art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zważyć bowiem należy, że zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego przez zarządcę drogi leży w interesie publicznym i interes ten przeważa interes indywidulany właściciela ww. działek, położonych w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej [...] z ul. [...]. Zauważyć przy tym należy, że zjazd z tych działek na drogę [...] będzie funkcjonował, jak wskazał organ, do czasu przebudowy drogi krajowej w przyszłości. W ocenie Sądu, organ spełnił warunki z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów o postępowaniu, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadził prawidłowe wnioski, że treść § 13 pkt 5 w kształcie przedstawionym w projekcie planu pogorszy sprawność układu komunikacyjnego, jak również przyczyni się do wzrostu zagrożenia w ruchu drogowym, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.