IV SA/Wa 3421/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2017 roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., zmieniającej decyzję ostateczną tego organu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., zobowiązującą [...] Sp. z o.o. (dawniej [...]" Sp. z o.o.) do ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia na terenie Punktu Sprzedaży Materiałów Budowlanych "[...]" w [...] przy ul. [...], poprzez wykonanie urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczających ścieki deszczowe z utwardzonego terenu, w ten sposób, że wykreśla się wyrazy "31 grudnia 2016 r." i w to miejsce wpisuje się: "31 grudnia 2017 r."; pozostałą treść decyzji pozostawiono bez zmian - uchyliło ww decyzję w całości i odmówiło zmiany decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 roku. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2003 r., zobowiązał Skarżącą (daw. [...]" Sp. z o.o.) do ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia na terenie Punktu Sprzedaży Materiałów Budowlanych "[...]" w [...] przy ul. [...] poprzez wykonanie ww urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczających w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r. Na wniosek Skarżącej Prezydent [...] kolejnymi decyzjami zmieniał termin wykonania powyższego obowiązku tj: - decyzją nr [...] z [...] lipca 2006r., zmieniono termin do dnia 31 grudnia 2008 r. Powyższe wynikało z przedłożenia kopi zlecenia wykonania projektu odwodnienia terenu firmy [...] Sp. z o.o. oraz potwierdzenia przyjęcia zlecenia przez [...] Sp z o.o. datowane na 27 kwietnia 2006 r. Ponadto Skarżąca Spółka zapewniała o działaniach podjętych w celu pozyskania środków finansowych na realizację inwestycji oraz o planowanym harmonogramie prac zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku; - decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., zmieniono termin do dnia 31 grudnia 2011 r. [...] Sp z o.o. zamierzała wówczas wykonać system kanalizacji deszczowej z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych z terenu przy ul. [...] do Kanału Głównego "A". Powyższe działanie wymagało gromadzenia tych wód przed zrzutem ich do odbiornika, co ze względu na spływ wód opadowych i roztopowych z wyżej położonej ulicy [...] byłoby bardzo kosztowne. Organ przychylił się do podniesionej przez stronę argumentacji, że najlepszym rozwiązaniem zagospodarowania wód opadowych i roztopowych z terenu przy ul. [...] będzie odprowadzanie ich do kanalizacji miejskiej; - decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., zmieniono termin do dnia 31 grudnia 2016 r. W toku tego postępowania zostało przedstawione pismo Zarządu Dróg Miejskich z 17 lutego 2011 r. nie wyrażające zgody na wprowadzanie do odwodnienia ulicy [...], wód opadowych i roztopowych z przedmiotowego terenu. Skarżąca zapewniała wówczas o poszukiwaniu możliwego i najbardziej optymalnego sposobu zagospodarowania tych wód. Analizowana była m.in. możliwość wprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi za pomocą studzienek chłonnych. Zlecono wówczas wykonanie ekspertyzy hydrogeologicznej celem zamontowania piezometrów i oceny wahań wysokości zwierciadła wód podziemnych. Ponadto analizowano możliwość realizacji nowego zbiornika retencyjnego. W tym celu zlecono wykonanie ekspertyzy dotyczącej oceny możliwości wykorzystania istniejącego szamba betonowego. Pismem złożonym do organu w dniu 17 listopada 2016 r., wskutek którego organ I instancji wszczął niniejsze postępowanie, [...] Sp. z o.o., wystąpiła o zmianę terminu wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji do dnia 31 grudnia 2023 r., tj. do czasu realizacji odwodnienia ul. [...]. W kolejnym piśmie złożonym do organu w dniu 12 grudnia 2016 r. wskazała, iż zgodnie z informacjami uzyskanymi od Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych, przekazanymi przy piśmie z 9 grudnia 2016 r., obecnie obowiązująca Wieloletnia Prognoza Finansowa [...] nie uwzględnia działań inwestycyjnych związanych z przebudową ulicy [...]. Ponadto teren należący do spółki jest zalewany przez wody opadowe i roztopowe spływające z ww. ulicy oraz terenów wyżej położonych. Podkreślono, że najbardziej korzystnym i optymalnym rozwiązaniem dla spółki jest wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z nieruchomości przy ul. [...], do projektowanego odwodnienia ul. [...]. W związku z powyższym wskazała, że zasadne jest wykonanie odwodnienia, o którym mowa w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., dopiero w momencie określenia terminu wykonania przebudowy ul. [...] z założeniem, że inwestycja ta potrwa kilka lat. Jednocześnie Spółka poinformowała, że w lipcu 2016 r. zleciła opracowanie koncepcji odwodnienia przedmiotowej nieruchomości, a także przedstawiła organowi I instancji pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia 5 grudnia 2016 r., wskazujące na możliwość odprowadzania wód opadowych z terenu należącego do spółki [...] Sp. z o.o. do Kanału Głównego "A". Ww. rozwiązanie zostało określone przez Spółkę jako mało korzystne ze względu na znaczne koszty w stosunku do podłączenia do miejskiej kanalizacji deszczowej oraz zbyt małą wolną powierzchnię na działce i wysoki poziom wód gruntowych, który wyklucza realizację podziemnego zbiornika retencyjnego. Pismem złożonym w dniu 20 grudnia 2016 r. Skarżąca przedstawiła koncepcję zagospodarowania wód opadowych i roztopowych z terenu przy ul. [..] oraz harmonogram prac związanych z realizacją tego układu z terminem zakończenia całego procesu inwestycyjnego w ciągu około 97 tygodni licząc od listopada 2016 r., tj. w przeciągu 2 lat. Przedstawiła także umowę nr [...] zawartą w dniu 24 sierpnia 2016 r. pomiędzy Skarżącą a [...] Sp. z o.o., na opracowanie ww koncepcji z terminem jej wykonania na dzień 31 grudnia 2018 r. Prezydent, poddając analizie niniejszą sprawę wskazał, że przedstawiony harmonogram oraz koncepcja zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na terenie nieruchomości przy ul. [...] jest zasadna, jednakże biorąc pod uwagę, iż nie zostały spełnione dotychczasowe zapewnienia składane przez Skarżącą odnośnie realizacji ww. obowiązku, termin jego wykonania został określony do dnia 31 grudnia 2017 r., a nie jak Skarżąca wnosiła w ww. harmonogramie do dnia 31 grudnia 2023 r. Zdaniem organu powyższe pozwoli na skontrolowanie przebiegu procesu inwestycyjnego oraz przyspieszy realizację urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczających ścieki deszczowe z przedmiotowego terenu. Wobec powyższego Prezydent [...] powołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., zmienił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. poprzez wskazanie daty wykonania ww zobowiązania nałożonego na Skarżącą do dnia 31 grudnia 2017r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpił do tut. Sądu ze skargą wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów tj. - art. 7, a także 7b kpa, a tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej, jak też zasady adekwatności i proporcjonalności, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz uznanie, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia i dodatkowych wyjaśnień, - art. 8, a także 11 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania Skarżącego do władzy publicznej, a tj. poprzez doręczenie Spółce decyzji odnośnie wykonania nałożonego na Spółkę obowiązku, w terminie niemożliwym do dotrzymania, - art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą nałożono na Spółkę obowiązek, objęty przedmiotową decyzją, - art. 138 § 1 kpa, a tj. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, nie przewidzianego przez ustawę, - art. 6 kpa, tj. zasady praworządności, poprzez brak wskazania podstawy prawnej niektórych zarzutów podniesionych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 roku. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż w piśmie złożonym dnia 17 listopada 2016 roku, zwróciła się z prośbą o ponowne odroczenie wykonania nałożonego na nią obowiązku do dnia 31 grudnia 2023 roku, jako oficjalnie ustalonej daty ukończenia odwadniania ulicy [...] W ocenie Spółki, w obliczu zalewania terenu stanowiącego jej własność wodami opadowymi i roztopowymi, pochodzącymi z terenu ulicy oraz innych, wyżej zlokalizowanych nieruchomości, najbardziej racjonalnym sposobem rozwiązania zaistniałej sytuacji byłoby wstrzymanie montażu indywidualnej instalacji kanalizacyjnej i oczyszczającej ścieki deszczowe z nieruchomości Spółki do chwili, aż zrealizowany zostanie projekt odwodnienia samej ulicy [...]. To natomiast stanowi już zadanie i obowiązek gminy. W przedmiotowej sprawie określenie terminu na dzień 31 grudnia 2017 roku jest niewłaściwe, a nawet sprzeczne z zasadami prawidłowej gospodarki, biorąc pod uwagę fakt, iż opierając się na ogólnodostępnych informacjach, publikowanych m.in. na stronach internetowych lokalnych mediów, można znaleźć informacje wskazujące jednoznacznie, iż do tego czasu przebudowa ulicy [...] na pewno nie zostanie zrealizowana. Dodatkowo, już po otrzymaniu zaskarżonej decyzji, do siedziby Spółki wpłynęło pismo z Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych, w którym organ ten powołuje się na obowiązującą Wieloletnią Prognozę Finansową [...], przedstawiającą perspektywę finansową w latach 2016-2045 wraz z limitami wydatków majątkowych na lata 2016-2023. Zgodnie z tą prognozą nie zorganizowano funduszy, które mogłyby pokryć poprawę stanu ulicy [...] (pismo z dnia 11 stycznia 2017 roku). Natomiast, zdaniem Skarżącej, wykonanie kompleksowej instalacji odwadniającej docelowo wyłącznie na nieruchomości Skarżącej, w żadnym wypadku nie przyczyni się do poprawy sytuacji hydrologicznej w okolicy, skoro teren Spółki cały czas zalewany jest wodą i ściekami z wyżej położonej względem niego ulicy [...]. Niezależnie, w zaistniałej sytuacji oczywistym jest, że nałożenie na Spółkę wykonania przedmiotowego obowiązku w terminie określonym na koniec roku 2017, jest rozstrzygnięciem przedwczesnym i nieracjonalnym z punktu widzenia wydatków, które na ten cel przeznaczyć będzie musiała Spółka z własnego budżetu, zwłaszcza mając na uwadze możliwość zaistnienia sytuacji, kiedy punktowe odwodnienia trzeba będzie zdemontować w ramach przyłączenia się do planowanej kanalizacji całego regiony ulicy [...]. Podsumowując Skarżąca wskazała, iż zaskarżana decyzja organu odwoławczego jest niezgodna z zasadami rzetelności, celowości i gospodarności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Przedmiotem kontroli sądowej jest orzeczenie uchylające decyzję organu I instancji wydaną w oparciu o art. 155 k.p.a. W myśl ww. przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest zatem spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem lub zmianą decyzji. Oczywiście, w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musi nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Okoliczności faktyczne sprawy są niesporne. W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła o zmianę terminu wykonania pierwotnej decyzji do dnia 31 grudnia 2023 r. Organ pierwszej instancji zmienił termin wykonania na "do dnia 31 grudnia 2017 r.". Skarżąca Spółka na zmieniony termin zgody nie wyraziła zgody czemu wyraz dała w złożonym odwołaniu. Wobec tego nie jest spełniona przesłanka uzyskania zgody strony decyzji ostatecznej. W orzecznictwie stwierdzono, że zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. musi być udzielona wprost i wyraźnie - nie można jej domniemywać (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 25 października 1999 r., IV SA 1714/97, LEX nr 47916; wyrok NSA z 15 lipca 1999 r., I SA 314/99, LEX nr 48557; tezę pierwszą wyroku NSA z 24 listopada 1998 r., I SA 380/98, LEX nr 45708; wyrok SN z 14 marca 1991 r., III ARN 32/90, OSNAPiUS 1992, nr 6, poz. 112). W niniejszej sprawie Skarżąca nie wyraża zgody na zmianę terminu wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wskazanego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku do dnia 31 grudnia 2017 r. Natomiast dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 (teza druga wyroku NSA z 4 lutego 1999 r., IV SA 1089/96, "Glosa" 1999, nr 9, s. 30; teza pierwsza wyroku NSA z 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121). Zdaniem Sądu, nie jest również spełniona przesłanka, że "za zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny". Z akt sprawy wynika bowiem, iż kolejne działania podejmowane przez Skarżącą Spółkę były nieefektywne i w ciągu około 13 lat nie doprowadziły do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Natomiast, jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, z dokumentów wynika, iż czynności te podejmowane były zazwyczaj na krótko przed upływem terminów określonych w poszczególnych decyzjach, zmieniających ww. decyzję z 2003 r. W ocenie Sądu, z zarzutów skargi jednoznacznie wynika, iż Skarżącej chodzi o ponowną ocenę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania decyzji ostatecznej (o rozpatrzenie sprawy niejako w "trzeciej" instancji) i wyegzekwowanie terminu realizacji przedmiotowego zobowiązania zgodnie z własnym interesem. Natomiast w powyższym trybie organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Organ wydając decyzję w trybie art. 155 K.p.a. nie może czynić ustaleń faktycznych dotyczących decyzji, a jedynie stwierdzić czy można uchylić lub zmienić tę decyzję ostateczną w oparciu o przesłanki z art. 155 K.p.a. (wyrok NSA sygn. akt II OSK 124/16). Trzeba jednakże wskazać, zgodnie ze stanowiskiem organów obu instancji, iż wykonanie kanalizacji deszczowej na terenie nieruchomości przy ul. [...]w W., ma na celu zabezpieczenie środowiska przed spływem produktów ropopochodnych wraz z wodami opadowymi i roztopowymi z terenu placu magazynowego. Realizacja tego obowiązku, jak zasadnie stwierdził Prezydent, nie jest zależna od wykonania odwodnienia w ul. [...], a sprawa zalewania działki należącej do Spółki wodami opadowymi i roztopowymi z drogi, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. [...] Sp. z o.o. odpowiada za wody opadowe i roztopowe pochodzące z jej terenu, tj. z nieruchomości przy ul. [...], które powinny być - zgodnie z ww decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] sierpnia .2003 r.- ujęte w system kanalizacji deszczowej. Natomiast od ponad 13 lat, Spółka nie poczyniła żadnych kroków celem wykonania urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczających ścieki deszczowe z utwardzonego terenu na terenie ww działki. W ocenie Sądu zatem, zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Jak bowiem Sąd wskazał w niniejszym uzasadnieniu, w sprawie rozpatrywanej na podstawie art. 155 K.p.a., nie jest prowadzone postępowanie wyjaśniające inne niż dotyczące zaistnienia przesłanek wynikających z ww. przepisu, nie są także stosowane przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną decyzji, o zmianę której wnioskowała Skarżąca. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wniesioną skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.