IV SA/Wa 3424/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. U. H. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. U. H. w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] po rozpatrzeniu odwołania S. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. ustalającej na wniosek V. S.A. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej do budynków przy ul. W. [...], R. [...], R. [...] na terenie działek ew. nr [...] z obrębu [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...] z obrębu [...] przy ul. C., W., R. w W. [...]. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), planowana inwestycja polegająca na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej do budynków jest inwestycją zaliczaną do inwestycji celu publicznego. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem planowana inwestycja winna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)). Kolegium wskazało, że art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Powyższe oznacza, iż organ I instancji rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi bowiem wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa, a takiej w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Zatem prawidłowo organ I instancji wydał pozytywną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. S. z siedzibą w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] sierpnia 2018 r. w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do jej uchylenia i umorzenia postępowania; 2. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieumorzenie postępowania w całości pomimo, iż stało się ono w całości bezprzedmiotowe; 3. art. art. 7 K.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 4. art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie do władzy publicznej i sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego; 5. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia; 6. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. niepodjęcie przez organ czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, czy planowana inwestycja jest zgodna z intencją Wnioskodawcy V. S.A., pominięcie pism Wnioskodawcy z [...] października 2018 r. informujących o cofnięciu żądania wszczęcia postępowania, a ponadto zaniechanie ustalenia, czy inwestycja nie narusza w sposób istotny prawa użytkowania wieczystego Skarżącego do nieruchomości - działki nr [...] z obrębu [...], w tym czy nie koliduje z planami przeznaczenia nieruchomości; 7. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się organu odwoławczego do wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu; 8. art. 65 § 1 K.p.a. poprzez brak niezwłocznego przekazania przez Zarząd [...] pism Wnioskodawcy z [...] października 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Poza tym w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: pisma V. S.A. do Zarządu [...], Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z [...] października 2018 r. z prośbą o wycofanie wniosku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; wniosku V. S.A. do Zarządu [...], Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z [...] października 2018 r. o umorzenie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r; znajdujących się w aktach sprawy Zarządu [...], Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...], których wydruki zdjęć z widoczną datą wpływu (prezentatą) przedkładam w załączeniu do skargi na okoliczność wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania oraz z załączonej do skargi kopii, jak i notatki służbowej ze spotkania w sprawie budowy osiedlowej sieci ciepłowniczej z przyłączami do budynków przy ul. W. [...], R. [...], R. [...] w W. z [...] września 2018 r. wraz z załącznikiem na okoliczność wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania W oparciu o powyższe zarzuty Strona wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie w razie uznania przez Sąd, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 P.p.s.a. o uchylenie obu ww. decyzji. Poza tym Skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Strona skarżąca wyjaśniła, że w toku postępowania administracyjnego zgodnie z dokonanymi przez strony ustaleniami Wnioskodawca (Inwestor) - V. S.A. w dniu [...] października 2018 r. złożył w Urzędzie [...], Urzędzie [...] skierowane do Zarządu [...], Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] (dalej jako: Organ I instancji) następujące pisma: prośbę o wycofanie wniosku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wniosek o umorzenie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] sierpnia 2018 r. W ocenie Skarżącej organ I instancji po wpływie ww. wniosków nie podjął jakiegokolwiek działania w celu ich rozpoznania i zakończenia toczącego się postępowania. Ponadto, Wnioskodawca składając ww. pisma nie wiedział, że organ I instancji przekazał już do SKO akta wraz z odwołaniem Skarżącego od decyzji organu I instancji. Niezależnie od powyższego, organ I instancji powinien albo rozpoznać powyższe pisma albo - skoro przesłał już organowi odwoławczemu odwołanie wraz z aktami sprawy - przekazać także pozostałe dokumenty, które są kluczowe dla rozpoznania sprawy, a w razie podjęcia ewentualnych wątpliwości co do treści otrzymanych podań organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy i wyjaśnić ewentualne niejasności. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło do sytuacji, gdy organ II instancji w dniu [...] października 2018 r. wydał decyzję, pomimo iż Wnioskodawca [...] października 2018 r. cofnął żądanie wszczęcia postępowania, które w niniejszej sytuacji stało się bezprzedmiotowe. Poza tym Kolegium uchybiło obowiązkowi jakim jest zawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów raz zgłoszonych żądań czym naruszył art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ gdyby organ odwoławczy umożliwił stronom wypowiedzenie się w sprawie, to zwróciłyby one z pewnością uwagę na niekompletność materiału dowodowego będącego podstawą orzekania oraz okoliczność złożenia przez Wnioskodawcę dwóch pism z [...] października 2018 r. Na wypadek uznania przez Sąd powyższych zarzutów za bezzasadne Skarżący podniósł, że organ odwoławczy naruszył prawo poprzez wydanie skarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, które w dniu wydania decyzji istniały, ale nie były organowi znane. Powyższe stanowi przesłankę wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Skarżąca w ramach uzupełnienia argumentacji zawartej w skardze wniosła o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z załączonej kopii decyzji Zarządu [...] z dnia [...] styczna 2019 r. ustalającej na wniosek V. S.A. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie osiedlowej sieci ciepłowniczej do budynków przy ul. W. [...] w W.. W ocenie Skarżącej powyższa decyzja oraz notatka służbowa ze spotkania z dnia [...] września 2018 r. potwierdza okoliczność, że po uzgodnieniach z inwestorem sieć ciepłownicza będzie przebiegać z pominięciem nieruchomości Skarżącej. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. Sąd postanowił dopuścić wymienione dowody w skardze i w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r., za wyjątkiem wniosku o umorzenie postępowania z 2 października 2018 r., albowiem dokument ten znajduje się w aktach administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2031 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Analiza zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wyjście na jaw nowym istotnych okoliczności i dowodów istniejących w dacie wydawania decyzji, a nieznanych organowi w dacie rozstrzygania może stanowić przesłankę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, stanowi – jak słusznie zwróciła uwagę Strona Skarżąca - przesłankę wznowieniową postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tak więc w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. chodzi więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tego przepisu jest to czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych. Jeżeli bowiem nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia (decyzji) mogłoby nastąpić jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c p.p.s.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1321/05, opublikowany w LEX nr 317405 oraz wyrok NSA z 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy nie rozpatrzył znajdującego się w aktach sprawy wniosku inwestora "o cofnięcie wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego". Należy bowiem wskazać, że gdy w sprawie wszczętej na żądanie, jedyny wnioskodawca wniosek "cofną", organ administracji publicznej traci kompetencję do dalszego prowadzenia postępowania. Postępowanie to staje się wówczas bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Poza tym – trzeba mieć na względnie – że ewentualnemu umorzeniu postępowania nie stoi na przeszkodzie stanowisko wnioskodawcy, że zamierza on realizować projektowane przedsięwzięcie na podstawie innego wniosku – co wynika z pisma skarżącego i decyzji dołączonej do pisma z 6 lutego 2019 r. Z uzasadnienia organu odwoławczego, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby powołane w skardze i częściowo znajdujące się w aktach sprawy wnioski inwestora zostały poddane analizie przez Kolegium. Z powyższego wynika, że po wydaniu ostatecznej decyzji wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znane organowi odwoławczemu, który wydał decyzję, to w odniesieniu do zaskarżonej decyzji nastąpiło ziszczenie się dyspozycji określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a to wyczerpało treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wobec tych ustaleń przedwczesne było odnoszenie się do kwestii merytorycznej objętej zaskarżoną decyzję. Poza tym za zasadne należy uznać zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 K.p.a. Naruszenie procesowe to w stanie faktycznym sprawy miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), bowiem – jak podniosła Strona Skarżąca - gdyby miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, to zwróciłaby organowi uwagę na przedmiotowe pisma Inwestora i nową sytuację, wskazującą na zmianę przebiegu inwestycji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną przedstawioną przez Sąd oraz ponownie dokona oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności rozważy intencje wnioskodawcy zawarte we wnioskach z [...] października 2018 r., a w razie wątpliwości zweryfikuje je dodatkowym stanowiskiem Wnioskodawcy. Uwzględni również dodatkowe oświadczenia Skarżącego przedstawione w toku postępowania sądowego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 poz. 265), na które składają się: wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).