IV SA/Wa 3426/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2017r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r. znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K., za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w B., obręb L., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0146 ha, nr [...] o pow. 0,0004ha, nr [...] o pow. 0,0021ha oraz nr [...] o pow. 0,0103ha, przeznaczonej pod rozbudowę ul. [...] w B. Etap I (od ul. [...] do ul. [...]), o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, tj. o kwotę 2.471, 45 zł z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust.1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jt. Dz.U z 2017r. poz. 1496 – dalej: specustawa drogowa) oraz o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta B.. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w B., obrębie L., oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0146 ha, nr [...] o pow. 0,0004 ha, nr [...] o pow. 0,0021 ha oraz nr [...] o pow. 0,0103 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], została przeznaczona pod rozbudowę ulicy [...] w B. Etap I (od ulicy [...] do ul. [...]). Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, natomiast "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego gruntu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o: ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K., za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w B., obrębie L., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0146 ha, nr [...] o pow. 0,0004 ha, nr [...] o pow. 0,0021 ha oraz nr [...] o pow. 0,0103 ha, przeznaczonej pod rozbudowę ulicy [...] w B. Etap I (od ulicy [...] do ul. [...]), o powiększeniu tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, tj. o kwotę 2.471,45 zł z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e spec ustawy drogowej, a także zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta B.. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył Prezydent Miasta B., wnosząc o uchylenie decyzji w części ustalającej wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na kwotę [...] zł i orzeczenie, iż odszkodowanie to powinno wynieść [...] zł. W odwołaniu wskazano, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo do kwoty odszkodowania zaliczył wartość składników budowlanych w postaci chodnika z płyt betonowych, chodnika z kostki brukowej/betonowej oraz barierki odgradzającej jezdnię, przyjmując iż stanowią one część składową przejętej działki, w sytuacji gdy, zdaniem odwołującego się, są one elementem drogi - ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, jedynie posadowionych na działkach nr [...], [...] oraz [...]. Odwołujący powołał się przy tym na brzmienie przepisu art. 151 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), który stanowi wyjątek od zasady superficies solo cedit, o której mówi art. 48 k.c. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwołał się do obowiązujących przepisów prawa oraz podniósł, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość położoną w B., obrębie L., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0146 ha, nr [...] o pow. 0,0004 ha, nr [...] o pow. 0,0021 ha oraz nr [...] o pow. 0,0103 ha, stanowił operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (uprawnienia nr [...]). Operat ten został oceniony przez organ. Organ uznał, że mógł on stanowić podstawę do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego oraz że prawidłowo dokonano w nim oszacowania wartości składników budowlanych a także składników roślinnych. Wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości, stanowiącą sumę wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego gruntu i wartości odtworzeniowej składników budowlanych biegły określił na kwotę [...] zł, którą następnie Wojewoda [...], zasadnie zdaniem organu, powiększył o 5% wartości nieruchomości ze względu na wydanie działki w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Organ za niezasadne uznał zarzuty zawarte w odwołaniu wskazując, że pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dot. przejęcia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych. Podniósł, że zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Części powierzchni ziemskiej (grunty) stanowiące odrębny przedmiot własności są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia trwale z gruntem połączone są częścią składową nieruchomości (gruntowej), zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Zatem własność nieruchomości rozciąga się na elementy stanowiące jej część składową. Skutek ten następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość naniesień i kto poniósł koszt ich budowy. W związku z powyższym obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Organ wyjaśnił także, że wyjątek od zasady superficies solo cedit wprowadza art. 235 k.c, z którego wynika, że budynki (inne urządzenia) znajdujące się na gruncie objętym użytkowaniem wieczystym stanowiące własność użytkownika wieczystego nie są częściami składowymi, lecz odrębnymi od gruntu nieruchomościami budynkowymi. Jednakże okoliczność, że pozostają one w gospodarczym związku z użytkowaniem wieczystym ma wpływu na ich status prawny. Prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na użytkowanym gruncie jest zgodnie z art. 235 § 2 k.c. prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza, że własność tych budynków (innych urządzeń) dzieli los prawny użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość ww. naniesień budowlanych, za którą to następnie kwota prawidłowo została przyznana - jako część odszkodowania - na rzecz użytkownika wieczystego przedmiotowej działki. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie podlega wycenie jezdnia wraz z chodnikiem rozumiane jako dobro ogólnonarodowe, ale prawo użytkowania wieczystego wraz z prawem własności składników budowlanych. Za wszystkie te elementy organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić odszkodowanie. Organ wskazał również, że powyższe uregulowania nie wyłączają rozliczeń nakładów poniesionych na grunt na drodze procesu cywilnego, i to na ścieżce cywilnej odwołujący się powinien podnosić argumenty dotyczące ewentualnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 151 k.c. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W skardze podniesiono, że skarżący nie kwestionuje sposobu sporządzenia operatu szacunkowego; skarżący kwestionuje jedynie uznanie części drogi - ul. [...] w B. - zajmującej wywłaszczane działki nr [...], [...] i [...], za część składową tych działek. Zdaniem skarżącego, za "naniesienia budowlane" na gruncie oznaczonym nr [...], [...] i [...], które nie są częścią składową tego gruntu odszkodowanie nie przysługuje uczestnikowi tj. [...] sp. z o.o., albowiem jak słusznie organ zauważył w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych. A wbrew ocenom i twierdzeniom organu I i II instancji fragment drogi, konkretnie chodniki wzdłuż jezdni ul. [...] i [...] w B., nie są częścią składową działek nr [...], [...] i [...], ale częścią składową drogi - ul. [...] będącej własnością Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego stanowisko organu, iż w sprawie nie ma zastosowania wyjątek od zasady "superficies solo cedit", wynikający z treści art. 151 k.c., zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest błędne. Odwołując się do doktryny i orzecznictwa skarżący wskazał, że przeważa stanowisko, że art. 151 k.c. wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit ze względu na zachowanie jedności budynku lub urządzenia, co sprawia, że właścicielem budynku jest inwestor, a właściciel nieruchomości sąsiedniej może żądać - w zależności od spełnienia dalszych przesłanek określonych w art. 151 zdanie pierwsze - przywrócenia stanu poprzedniego lub roszczeń przewidzianych w art. 151 zdanie drugie. Powyższe zdaniem skarżącego wskazuje, że odszkodowanie ustalone zaskarżoną decyzją zostało określone błędnie. Powinno ono wynosić jedynie [...] zł albowiem Uczestnikowi, wbrew stanowisku organu I i II instancji, nie przysługuje odszkodowanie w części odpowiadającej wartości fragmentu drogi położonemu na działkach nr [...], [...] i [...]. Organ I i II instancji błędnie przyjął, że chodnik wraz z barierą ochronną położony na wymienionych działkach jest częścią składową tych działek; jest on częścią składową ale drogi (będącej własnością Skarbu Państwa) czyli budowli, albo inaczej "innego urządzenia", o którym mowa w art. 151 kodeksu cywilnego. Przedmiotowa droga - ul. [...] w B. będąca drogą należącą do Skarbu Państwa (jako droga kategorii krajowej) była przebudowywana wielokrotnie na przestrzeni czasu i wówczas doszło do przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego. Wtedy doszło do powiększenia drogi (budowli) będącej innym urządzeniem niż budynek, do którego ma zastosowanie art. 151 k.c. Reasumując, skarżący wskazał, że zarzuca organowi II instancji, że ustalając odszkodowanie za działki nr [...], [...] i [...] naruszył przepisy prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, 47 i 48 k.c. oraz niezastosowanie art. 151 kc. W rezultacie organ II instancji ustalił odszkodowanie zawyżone i niesłuszne, bezpodstawnie wzbogacające Uczestnika niniejszego postępowania. W sprawie jest zaś bezsporne, że Uczestnik nie wybudował chodnika na wymienionych działkach i nie zamontował na nim bariery ochronnej. W tym stanie rzeczy niesłusznym byłoby więc wzbogacanie Uczestnika postępowania wartością części drogi, którą w całości wybudowano dla Skarbu Państwa ze środków publicznych, chociaż w tym niewielkim fragmencie na działce prywatnej. Pamiętać też trzeba, że odszkodowanie winno być słuszne to jest sprawiedliwe i zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Zdaniem Skarżącego odszkodowanie ustalone w zaskarżonej decyzji nie jest odszkodowaniem słusznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu 2 maja 2018 r. do Sądu wpłynęło również pismo od Uczestnika postępowania tj. [...] sp. z o.o. zawierające stanowisko w sprawie, w którym wniesiono o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017r. (nr wskazany na wstępie) utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r. znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K., za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w B., obręb L., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0146 ha, nr [...] o pow. 0,0004ha, nr [...] o pow. 0,0021ha oraz nr [...] o pow. 0,0103ha, przeznaczonej pod rozbudowę ul. [...] w B. Etap I (od ul. [...] do ul. [...]), powiększonego o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, tj. o kwotę 2.471,45 zł. z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust.1e specustawy drogowej oraz o zobowiązująca do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta B.. W niniejszej sprawie jedyną kwestią sporną między stronami jest uznanie przez organ chodnika z płyt betonowych, chodnika z kostki brukowej oraz barierki odgradzającej jezdnię od chodnika (zajmujących wywłaszczone działki nr [...], [...] i [...]), za części składowe tych działek i ustalenie również za te części odszkodowania zaskarżoną decyzją. Zdaniem skarżącego "naniesienia budowlane" na gruncie oznaczonym nr ew. [...], [...] i [...], nie stanowią części składowych tego gruntu a zatem odszkodowanie za nie uczestnikowi nie przysługuje. Skarżący uznaje, że wskazane naniesienia stanowią fragment drogi ul. [...] i ul. [...] w B., a zatem nie są częścią składową wskazanych wyżej działek, ale częścią składową drogi – ul. [...] będącą własnością Skarbu Państwa i ma do nich zastosowanie wyjątek od zasady superficies solo cedit, wynikający z treści art. 151 k.c. Sąd rozważając wskazane wyżej zagadnienie na tle przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie uczestnik [...] sp. z o.o. na rzecz którego ustalone zostało odszkodowanie posiadał do wskazanych nieruchomości (działki nr ew. [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]) prawo użytkowania wieczystego. Właścicielem wskazanych działek jest Skarb Państwa. Należy również wskazać, że zgodnie z przepisem art. 46 § k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Dodać należy, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 48 k.c.). Należy przy tym zauważyć że własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art. 191 k.c. zasada superficies solo cedit). Jak wskazano już powyżej w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie z odszkodowaniem za nieruchomość a za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Zauważyć zatem należy, iż zgodnie z art. 235 § 1 k.c. budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy m. in. budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z powyższego wynika, że naniesienia w postaci innych urządzeń, na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym, stają się własnością użytkownika wieczystego. Sąd nie podziela zatem argumentacji strony skarżącej zawartej w uzasadnieniu skargi, iż w sprawie winien mieć zastosowanie wyjątek od zasady superficies solo cedit. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wyjątek z art. 151 k.c. w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania. Należy bowiem zauważyć, że dopiero decyzją zrid z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa ul. [...] w B.; Etap I (od ul. [...] do ul. [...]), którą objęto wskazane nieruchomości pod rozbudowę drogi. A zatem dopiero w tym momencie możemy mówić o tym, że naniesienia znajdujące się na gruncie stanowią część składową urządzenia jakim jest droga. A zatem fakt, iż z przekroczeniem granic nieruchomości zostały posadowione barierki oraz chodnik został częściowo położony na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym przez "[...]" sp. z o.o. wskazuje, że były to jedynie nakłady na nieruchomość dokonane przez podmiot trzeci. Przy czym bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia kto ponosił koszty budowy i utrzymania tych naniesień (innych urządzeń) i jaką pełniły one faktycznie funkcję. Ewentualne rozliczenie pomiędzy podmiotami, jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. Ustalając odszkodowanie organ nie jest bowiem zobligowany do ustalania kto kiedy i na jakiej zasadzie dokonał tych naniesień. Organ miał jedynie obowiązek do ustalenia odszkodowania poprzez ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego wraz z naniesieniami, stanowiącymi odrębną nieruchomość. Podkreślić zatem należy, iż stosownie do brzmienia art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z kolei w myśl ust. 5 tego artykułu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Tak więc odszkodowanie należy się za przejęte nieruchomości wraz z ich częściami składowymi (budynki lub ich części, budowle, urządzeń infrastruktury technicznej i inne urządzenia oraz drzewa i inne rośliny od chwili ich zasadzenia lub zasiania ). Zdaniem Sądu, na co wskazano powyżej, chybione jest powołanie się przez skarżącego na przepis art. 151 k.c. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze." Nie dotyczy on zatem w ogóle problemu wywłaszczenia (czyli przymusowego odebrania prawa własności właścicielowi gruntu, w niniejszej sprawie prawa użytkowania wieczystego użytkownikowi wieczystemu), czy też przyznawanego w jego wyniku odszkodowania, a jedynie możliwości uregulowania statusu prawnego nieruchomości w przypadku zajęcia jej przy budowie budynku lub urządzenia. Rozwiązanie takiego problemu następuje m.in. w taki sposób, że ten który wzniósł budynek lub urządzenie, kupuje od właściciela gruntu zajętą część nieruchomości. Jest to zatem sytuacja inna niż przy wywłaszczeniu. Wywłaszczenie oznacza odebranie własności niezależnie od woli właściciela (w tym wbrew jego woli). We wskazanym przepisie art. 151 k.c. mowa zaś o innej sytuacji – kiedy to właściciel sam chce się wyzbyć nieruchomości, uznając że jest to najlepszy sposób rozwiązania sytuacji, w której część nieruchomości została zajęta pod budynek lub urządzenie wzniesione przez inną osobę. W tym wypadku nie ustala się odszkodowania, ale cenę zakupu nieruchomości. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.