IV SA/Wa 3427/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2015 r., nr. [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na podstawie art. 74, 127 § 2, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez obywatela Republiki [...] A.C., dalej zwanego "skarżącym" na postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. Nr [...] o odmowie skarżącemu przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone", utrzymał je w mocy. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Przed organami administracji toczy się postępowanie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy zainicjowane wnioskiem z [...] listopada 2014 r. W jego trakcie Wojewoda [...] jako właściwy organ I instancji, [...] lipca 2015 r. wydał, na podstawie art. 74 K.p.a., postanowienie nr [...], orzekające o odmowie skarżącemu przeglądania akt z klauzulą "zastrzeżone". Zażalenie wniósł skarżący zarzucając organowi brak dokonania oceny materiału dowodowego, nierozważenie jaki ważny interes państwowy przemawia za odmową udostępnienia dokumentów, nieustalenie kto nadał tę klauzulę i czy zostanie zniesiona i wywodząc, że odmowa udostępnienia dokumentów uniemożliwia skarżącemu ochronę jego interesów. Rozpoznając sprawę ponownie, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, z powołaniem na art. 2 pkt 2 i 3, 4 ust 2, 5 ust 4 i 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych wywiódł, że dokument z klauzulą "zastrzeżone" stanowi informację niejawną w rozumieniu art. 2 pkt 2 i 3 ustawy. Informacje niejawne, którym nadano klauzulę "zastrzeżone" mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi określonej klauzuli tajności, muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa publicznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności i muszą być chronione odpowiednio do typu tej klauzuli. Strona postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Prawa tego nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" a także do innych akt które organ administracji publicznej wyłączył ze względu na ważny interes państwowy (art. 8 ust. 1 ww ustawy). Ochrona ta, w odniesieniu do akt które mają inną niż "tajne" lub "ściśle tajne" klauzulę, nie ma charakteru bezwzględnego. Oceny czy mamy do czynienia z "ważnym interesem państwowym" pozostawiona jest organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie administracyjne. Organ I instancji przesłał dokumenty z klauzulą "zastrzeżone". W ocenie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców uzasadnione jest wyłączenie ich jawności na podstawie art. 74 § 1 K.p.a. ze względu na: cyt. "ważny interes państwowy" ponieważ "ujawnienie tych dokumentów stronie wyrządziłoby szkodę dobrom prawnym ze względu na które została nadana klauzula tajności". Organ stwierdził, że nie jest możliwe szczegółowe uzasadnienie odmowy umożliwienia stronie przeglądania dokumentów objętych tajemnicą służbową z uwagi na "prawną niedopuszczalność ujawnienia informacji niejawnych". Odnosząc się do zażalenia organ stwierdził, że ogólna zasada dająca stronie prawo wglądu do akt, sporządzania notatek czy kopii wyrażona w art. 73 § 1 i 2 K.p.a. jest ograniczona artykułem 74 § 1 K.p.a. Tą zasadą kierował się Wojewoda [...] wydając zaskarżone postanowienie. Skrótowe opisanie treści informacji zawartych w zastrzeżonych dokumentach w postanowieniu czy decyzji stanowiłoby rażące naruszenie art. 74. Przedmiotowe materiały są istotne dla sprawy i ze względu na ważny interes państwowy uniemożliwione jest zapoznanie się strony z tymi dokumentami. Organ I i II instancji zapoznał się z tymi dokumentami i dokonały samodzielnej, krytycznej analizy ich treści. Nie doszło do naruszenia przez organ art. 32 Konstytucji R.P. Ograniczenie dostępu do tego rodzaju dokumentów dotyczy tylko strony a nie organu rozpoznającego sprawę i sądu. Jednocześnie organ stwierdził, że postanowienie nie rozstrzyga czy w sprawie zachodzi przesłanka uzasadniając udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w Polsce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący A.C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 74 pkt 2 K.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem poprzedzającym, zniesienie klauzuli "zastrzeżone" lub udostępnienie dokumentów przez sąd. W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. W odniesieniu do dokumentów z klauzulą "zastrzeżone", powołując orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że nadanie tej klauzuli nie stanowi podstawy do automatycznej odmowy stronie wglądu do akt. Konieczne jest rozważenie treści utajnionych dokumentów przez organ a następnie sąd. W jego ocenie organ nie rozważył treści zawartych w tych dokumentach, nie wskazał jakie mają znaczenie dla rozpoznania sprawy. Stwierdzenia organu miały wyłącznie charakter generalny i nie odnosiły się do dokumentów dotyczących skarżącego. Organ nie odniósł się także do podnoszonej przez skarżącego kwestii kiedy będzie możliwe zniesienie tej klauzuli i czy w ogóle będzie to możliwe. Ponadto z art. 74 K.p.a. nie wynika zakaz ujawnienia informacji na temat nadawcy dokumentu w związku z tym ujawnienie tych informacji nie stanowi, w ocenie skarżącego, naruszenia art. 74 K.p.a. – jak wywodzi organ. Wskazał także, że powołane przez organ "dobro prawne" jako uzasadniające odmowę udostępnienia informacji nie ma charakteru "wiecznego" i powinny być ujawnione po zakończeniu postępowania administracyjnego. Stwierdził także, że na skutek długotrwałego postępowania administracyjnego został pozbawiony życia rodzinnego. Na rozprawie pełnomocnik w uzupełnieniu skargi podniósł zarzut naruszenia art. 80 i 124 § 2 K.p.a. zarzucając brak zindywidualizowania postanowienia, brak uzasadnienia faktycznego, nie odniesienie się do całości materiału dowodowego w tym informacji z ABW, Agencji Wywiadu, Komendy Głównej Policji i Służby Kontrwywiadu Wojskowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi motywował tym, że skarga została wniesiona w formie elektronicznej za pośrednictwem ePUAP. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego zaopatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym, zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012r., poz. 270), dalej zwaną "P.p.s.a." jest niedopuszczalne. Dotyczy to także skargi wniesionej za pośrednictwem organu administracji (por. uchwała 7 sędziów NSA z 12 maja 2014 r., sygn. akt I OPS 10/13). Skarga zawiera brak formalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 3 P.p.s.a. o ile brak ten nie zostanie uzupełniony. W pozostałej części organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o odrzucenie skargi Sąd w pełni podziela zaprezentowane w odpowiedzi na skargę wywody organu, co do braku w obecnym stanie prawnym możliwości skutecznego wywiedzenia skargi z podpisem elektronicznym. Wynika to z art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 57 P.p.s.a. w obecnym brzmieniu i potwierdza wskazana przez organ uchwala NSA z 12 maja 2014 r. Brak podpisu skargi, stanowi więc brak formalny, którego nieuzupełnienie w wyznaczonym przez sąd terminie skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zarządzeniem z 26 listopada 2015 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie w sądzie lub nadesłanie podpisanej skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Wezwanie odebrano 1 grudnia 2015 r. Podpisana przez skarżącego skarga została nadana na poczcie 8 grudnia 2015 r. a więc w zakreślonym terminie. Czyni to niezasadnym wniosek organu o odrzuceniu skargi. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zapadło ono z naruszenie art. 74 § 1, 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną do odmowy udostępnienia skarżącemu dokumentów stanowił przepis art. 74 § 1 K.p.a. stanowiący wyjątek od zasady względnej jawności dla strony akt postępowania administracyjnego, która to zasada wynika z art. 73 § 1 K.p.a. Zasada ta statuuje prawo strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek kopii i odpisów, także po zakończeniu postępowania administracyjnego. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja w której znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty zawierają informacje o klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne" – w takiej sytuacji dostęp do akt pod żadnymi warunkami nie jest możliwy oraz do innych akt – które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwa. W niniejszej sprawie dokumenty nie noszą klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne" a jedynie klauzulę "zastrzeżone" a więc może mieć w tej sprawie zastosowanie drugie z. ww wyłączeń. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia powodem odmowy udostępnienia akt był "ważny interes państwowy " gdyż "ujawnienie tych dokumentów stronie wyrządziłoby szkodę dobrom prawnym ze względu na które została nadana klauzula tajności". Takie sformułowanie jest powtórzeniem przepisu prawa natomiast nawet w stopniu minimalnym nie daje odpowiedzi na pytanie o jaki interes państwowy chodzi. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (D.U.nr 182, poz. 1228 ze zm.), dalej zwanej "u.o.o.i.n."- art. 5 ust. 4 wskazując, że tego rodzaju klauzulę nadaje się dokumentom, których ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Polski. Nie zastosował jednak tych kryteriów do dokumentów z klauzulą "zastrzeżone" będących przedmiotem oceny. Ma rację skarżący, wywodząc, że nie wiadomo z jakich racji stanowiących ważny interes państwowy odmówiono ich udostępnienia skarżącemu. Oczywistym jest, że organ, wobec zastrzeżenia dokumentów ma ograniczone możliwości argumentacji. Jednakże, posiłkując się przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych organ powinien wskazać, które z ogólnie wskazanych powodów uzasadniających zakwalifikowanie ich jako zastrzeżonych, były powodem odmowy ich udostępnienia. Bez tego Sąd nie może stwierdzić wagi informacji zastrzeżonych a co za tym idzie trafności rozstrzygnięcia organu. W związku z tym Sąd nie ma podstaw merytorycznych do oceny, czy doszło do naruszenia przez organ praw strony w zakresie dostępu do akt, gdyż organ nie wyjaśnił w sposób należyty podstaw faktycznych swego rozstrzygnięcia, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. W związku z wnioskiem skarżącego o "zniesienie klauzuli "zastrzeżone" lub o udostępnienie akt stwierdzić należy, że sądowi nie przysługuje taka kompetencja. Akta sądowe, o których mowa w art. 12 a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270), dający stronie prawo do wglądu do akt nie czyni rozróżnienia tych akt. Nie oznacza to jednak, że sąd ma obowiązek udostępnienia akt zastrzeżonych czy pojedynczych dokumentów z taką klauzulą. Ponieważ, jak to się przyjmuje w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, częścią akt sądowych są akta administracyjne, w związku z tym dopóki część tych akt jest zastrzeżona, dopóty sąd nie ma prawa do udostępnienia ich stronie. Zdaniem Sądu, tym czy dane oklauzlowane akta mogą być udostępnione stronie czy też nie, nie decyduje miejsce w którym się znajdują a więc w czyjej pozostają dyspozycji (organu czy sądu) ale charakter tych akt (z klauzulą tajności czy bez). Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 80 i 124 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim zarzuca brak odniesienia się przez organ do innych zgromadzonych w sprawie dowodów (informacji od ABW, AWW , Policji). Postanowienie o odmowie udostępnienia dokumentów ma charakter wpadkowy. Organ nie rozstrzyga w nim o zasadności wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Informacje z ww urzędów będą przedmiotem oceny przez organ merytoryczny w sprawie głównej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny wniosku o udostępnienie akt w kontekście istnienia lub nie ważnego interesu publicznego, jako przesłanki decydującej o udostępnieniu akt. Zwróci także uwagę iż w trakcie postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego który jak się wydaje był podstawą uzasadniającą zakwalifikowanie dokumentów jako "zastrzeżonych". Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.