IV SA/Wa 343/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego R. F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta J. z dnia [...] lutego 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego "dot. rewizji wpisów w ewidencji gruntów i budynków, zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] oraz unieważnienia wykazu zmian gruntowych z 1996 r." W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyczyną umorzenia postępowania był fakt, iż wnioskodawczym nie posiada przymiotu strony w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Właścicielami działki ewidencyjnej nr [..], obręb [...], położonej w J., względem której zostało wszczęte na wniosek G. S. postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym, są M. i B. B.. Wnioskodawczyni jest natomiast właścicielką działki ewidencyjnej nr [...], sąsiadującej z działką ewidencyjną nr [...]. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie przysługuje właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. Dlatego też, skoro G. S. nie ma interesu prawnego do żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego J. w zakresie danych ewidencyjnych dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] należało, zdaniem organu, umorzyć wszczęte na jej wniosek postępowanie. Na tę decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. S.. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ winien sprawdzić, czy w czasie zakładania ewidencji gruntów i budynków nie zostały naruszone przepisy dekretu z 1955 r., a w szczególności sprawdzić, czy w zasobach geodezyjnych znajduje się dokument uzasadniający zwiększenie powierzchni działki nr [...] miasta J. z 841 m2 na 895 m2. Wskazała, że granice pomiędzy działkami o numerach [..], [...],[...] oraz [...] ukształtowane zostały w 1931 r. Poprzednicy prawni skarżącej w 1930 r. zagwarantowali sobie prawo przechodu i przejazdu północną granicą obecnej działki nr [...]. Skarżąca korzystała z tego prawa do 2005 r. Przy okazji zmiany oznaczeń działki nr [...] bezprawnie zwiększono, zdaniem skarżącej, powierzchnię tej działki o 54 m2, zmniejszając odpowiednio powierzchnie działek sąsiednich. Główny Geodeta Kraju powinien zatem wskazać, która z działek uległa zmniejszeniu. Zdaniem skarżącej, wątpliwość budzi także sposób założenia ewidencji gruntów i budynków na podstawie dekretu z 1955 r., ponieważ geodeci wykonujący szkic polowy stworzyli nowy podział, nie mający pokrycia w dokumentach. Skarżąca uważa, że posiada interes prawny w sprawie, ponieważ utraciła dojście i dojazd z własnej posesji do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 31 października 2012 r. radca prawny ustanowiony dla skarżącej w ramach pomocy prawej podtrzymał dotychczasowe stanowisko strony podnosząc dodatkowo zarzuty naruszenia: - art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo rażącego naruszenia prawa, polegającego na naruszeniu na skutek wydania zaskarżonej decyzji, wywiedzionej z zasady demokratycznego państwa prawa - zasady praworządności; - art. 292 k.c. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji pomimo rażącego naruszenia prawa, polegającego na uznaniu, że postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącej nie dotyczy jej interesu prawnego, a co za tym idzie niesłuszne przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną tego postępowania, podczas gdy skarżąca, która z mocy prawa nabyła służebność gruntową na nieruchomości, której dotyczy postępowanie, w sposób oczywisty posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy; - § 46 w zw. z § 10 w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo rażącego naruszenia prawa, polegającego na uznaniu, że Skarżąca zgodnie z ww. przepisami nie należy do kategorii podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy skarżąca jako osoba której przysługuje służebność gruntowa na działce objętej postępowaniem administracyjnym jest osobą władającą tą nieruchomością, a nawet przy błędnym założeniu, że tak nie jest - przepisy te nie tworzą zamkniętego katalogu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z powołanym wnioskiem; - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organ miał wątpliwości co do zasiedzenia przez skarżącą służebności gruntowej, gdyż w takiej sytuacji rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. stwierdzenia przez właściwy sąd nabycia przez skarżącą w drodze zasiedzenia służebności gruntowej na działce, objętej postępowaniem administracyjnym; - art. 24 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie wyłączenia od udziału w postępowaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – M. P., pomimo że występował on uprzednio w sprawie ze skargi skarżącej na Prezydenta Miasta J., dotyczącej przedmiotowych działek, jako biegły; - art. 7 K.p.a. w zw. z art 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji wszelkich czynności, których podjęcie było konieczne do dokładnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, w tym przede wszystkim - spowodowany nierozstrzygniętym zagadnieniem wstępnym - brak wyjaśnienia przez organ tego, czy Skarżąca posiada interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że postępowanie w sprawie objętej skargą toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu tym ocena organu jest ograniczona do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Sprawy w postępowaniu nieważnościowym nie rozpoznaje się bowiem w jej całokształcie, gdyż postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ograniczone jest jedynie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Organy nie są władne rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną w trybie nieważnościowym ocenia czy organ prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Skarżąca w niniejszym postępowaniu żądała stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego "dot. rewizji wniosków w ewidencji gruntów i budynków, zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] oraz unieważnienia wykazu zmian gruntowych z 1996 r." Z akt sprawy wynika, że przyczyną umorzenia postępowania był fakt, iż wnioskodawczyni nie posiadała przymiotu strony w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącego działki nr [...]. Postępowanie zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. zostało wszczęte na wniosek G. S., jednak zostało umorzono ze względu na uznanie przez organy, że nie posiadała ona interesu prawnego w żądaniu dokonania zmian ewidencyjnych w stosunku co do działki nr [...]. Z uwagi na to, że wskazana decyzja dotyczyła wniosku skarżącej, w ocenie Sądu, organy zasadnie wszczęły postępowanie nieważnościowe i trafnie odmówiły stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r., bowiem skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądaniu dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków co do działki nr [...], obręb [...] położonej w J.. Należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 czyli m.in. właściciele gruntów i budynków i w art. 51 tj. osoby władające stosownie do art. 22 ust. 2 - obowiązane są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Ewidencja zaś, zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, w przypadku zaś braku tych danych w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Na podstawie § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji - wykazuje się dane dotyczące m.in. użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących (trwały) zarząd nieruchomościami, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, iż przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym. Stanowisko to jest zgodne z podglądem prezentowanym dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 666/07, publ. Lex nr 505243;). Przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadującym z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym. Tym samym uznać należy, że organy orzekające w sprawie prawidłowo wywiodły, że skarżąca nie wykazała, by była podmiotem, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Swoich twierdzeń nie może bowiem oprzeć na normie prawa materialnego, która dawałaby jej prawo do przedmiotowego gruntu. Sąd podziela stanowisko organów, że ewentualne posiadania służebności przejścia i przejazdu przez działkę ewidencyjną nr [...] nie uzasadnia interesu prawnego w postępowaniu ewidencyjnym, gdyż w operacie ewidencji gruntów i budynków nie wskazuje się służebności. Ta zaś służebność nie została nadto ujawniona w księdze wieczystej. Dlatego za słuszne należy uznać stanowisko organów orzekających w sprawie, że skoro wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków nie pochodził od podmiotu legitymującego się interesem prawnym to organ zobowiązany był do umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego. Jeżeli bowiem na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że żądanie nie pochodziło od strony, a jednocześnie organ nie ma podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, wówczas winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Odnosząc się do podniesionego przez pełnomocnika skarżącej w uzupełnieniu skargi zarzutu dotyczącego naruszenia art 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy podnieść, że wbrew twierdzeniu pełnomocnika zaskarżona decyzja nie została wydana ani z rażącym naruszeniem prawa ani bez podstawy prawnej. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny - "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu rażącym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92). W kontrolowanej przez Sąd decyzji organy w jej uzasadnieniu prawidłowo przywołały akty prawne na podstawie których należało uznać żądanie skarżącej za nieusprawiedliwione, nie można było również uznać, by decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd uprzednio wykazał. Podnoszone okoliczności, że skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu wymienionej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. bowiem z mocy prawa nabyła służebność gruntową na nieruchomości, której dotyczy postępowanie również nie mogą zostać uwzględnione. Jeszcze raz podkreślić należy, że organy w sprawach z zakresu ewidencji gruntów nie są właściwe do rozstrzygania jakiejkolwiek kwestii związanej z ustaleniem prawa własności. Do rozstrzygania tego rodzaju kwestii powołane są sądy powszechne. Do posiadania służebności stosuje się natomiast odpowiednio przepisy o posiadaniu rzeczy. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że nabyła służebność gruntową, w szczególności nie przeprowadziła postępowania sądowego o zasiedzenie tej służebności. Z tej też przyczyny nie mógł zostać uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu stwierdzenia sądowego, zasiedzenia przez skarżącą służebności gruntowej, ponieważ jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie, G. S. nie wnosiła o zasiedzenie tej służebności. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 25 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez zaniechania wyłączenia od udziału w postępowaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – M. P., z uwagi na to, że występował on uprzednio w sprawie ze skargi G. S. na Prezydenta Miasta J. jako biegły. Jest to bowiem przesłanka, która może być podnoszona w innym postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym - o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 cyt. ustawy. Wysokość wynagrodzenia dla pełnomocnika ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd uznał, że nakład pracy pełnomocnika i stopień zawiłość sprawy nie uzasadniał przyznania w żądanej podwójnej wysokości kosztów zastępstwa procesowego.