IV SA/Wa 344/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu12 marca 2019 r. sprzeciwu W. G., E. K., Z. K., B. M. i L. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania Burmistrza Miasta [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 57.046 zł i przyznaniu go na rzecz: 1. I. G. w wysokości 14.261,50 zł za udział 4/16 części; 2. E. K. w wysokości 14.261,50 zł za udział 4/16 części; 3. Z. K. w wysokości 14.261 zł za udział 4/16 części; 4. L. M. w wysokości 7.130,75 zł za udział 2/16 części; 5. B. M. w wysokości 7.130,75 zł za udział 2/16 części - w nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 189 m2 z obrębu [...], zajętej pod część drogi publicznej, gminnej - ul. [...] w [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], Wojewoda [...] uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, złożony został do Starosty [...] przez B. i Z. małż. K., działających w imieniu własnym oraz jako pełnomocnicy E. i W. małż. K., L. M. i I. G.. Jak wynika z art. 73 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5. Działu III. i Rozdziału 1. Działu IV. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r.. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn. Zgodnie z art. 73 § 4 ww. ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne jest ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ulicy [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 17 marca 2012 r.. Starosta zlecił sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, który został sporządzony w dniu 10 grudnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. S.. Oświadczeniem z dnia 20 maja 2013 r. Burmistrz Miasta [...] przedstawił zastrzeżenia i uwagi do sporządzonej wyceny, które organ prowadzący sprawę przekazał rzeczoznawcy majątkowemu w celu wyjaśnienia. Biegły R. S., uwzględniając zgłoszone zastrzeżenia sporządził nowy operat szacunkowy. Starosta [...] przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego w dniu 24 czerwca 2013 r.. Poprzedni właściciele gruntów wnieśli o udzielenie 14-dniowego terminu na zapoznanie się z wyceną. Przedstawiciel Gminy Miasta [...] złożył w dniu 4 lipca 2013 r. zastrzeżenia do wyceny przedmiotowej nieruchomości, ponieważ do porównań przyjęte zostały nieruchomości przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a nie drogowe i wyszczególnił uwagi do operatu. W terminie 14 dni rzeczoznawca zajął stanowisko w przedmiocie zgłoszonych zarzutów do wyceny gruntów, stwierdzając m.in., że na terenie miasta [...] nie istnieje rynek nieruchomości "drogowych". Miały miejsce jedynie pojedyncze transakcje gruntami pod drogi, ale nie można ich uznać za nieruchomości podobne. Decyzją z dnia [...] października 2013, nr [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 58.100 zł - na rzecz I. G. w wysokości 14.525 zł, E. K. w wysokości 14.525 zł, Z. K. w wysokości 14.525 zł, L. M. w wysokości 7.262,50 zł i B. M. w wysokości 7.262,50 zł - za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną, zobowiązując do zapłaty odszkodowania Gminę Miasto [...] oraz odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz W. K. i B. K.. Od decyzji tej odwołał się Burmistrz Miasta [...], który wniósł o jej uchylenie, kwestionując prawidłowość sporządzenia wyceny, ponieważ została wykonana niezgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zmienionego rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. nr 165, poz.985). Odwołujący poinformował, iż pismem z dnia 5 listopada 2013 r. Gmina wystąpiła do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego R. S.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na negatywną opinię operatu wykonanego przez R. S., wydaną przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Uchylona została zaskarżona część decyzji, dotycząca ustalenia odszkodowania na rzecz I. G., Z. K., E. K., L. M. i B. M., natomiast rozstrzygnięcie, którego nie dotyczyło odwołanie, w sprawie odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz W. K. i B. K., stało się ostateczne. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. W dniu 5 października 2014 r. uprawniony rzeczoznawca majątkowy A. W. sporządził nowy operat szacunkowy, określający wartość przedmiotowej nieruchomości w wysokości 24.948 zł. Burmistrz Miasta [...] po zapoznaniu się z operatem szacunkowym nie wniósł do niego uwag, natomiast jej poprzedni właściciele nie zaakceptowali ustalonej wartości przedmiotowej nieruchomości, wnosząc uwagi do operatu. Przede wszystkim podnieśli, że do porównań powinny być przyjęte transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych, a nie przeznaczone pod drogi. Biegłemu zarzucono m.in. niewyjaśnienie na jakiej podstawie uznał, że przyjęte przez niego w sporządzonym operacie transakcje nieruchomościami drogowymi spełniają kryteria art. 151 ugn oraz niezastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ugn. Zgłoszone zarzuty do operatu przekazane zostały autorowi operatu, który w wyjaśnieniach złożonych na piśmie, a także podczas rozprawy administracyjnej nie uznał ich za słuszne oraz odmówił uzupełnienia operatu szacunkowego. W związku z powyższym I. G., Z. K., E. K., L. M. i B. M. zlecili sporządzenie nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego G. K., który określił wartość przedmiotowej nieruchomości w wysokości 56.154 zł. Burmistrz Miasta [...] wniósł o odrzucenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie stron przez G. K.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r.. nr [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 24.948 zł oraz przyznał je w wysokości po 6.237 zł na rzecz I. G., E. K. i Z. K. za udziały po 4/16 części oraz po 3.118,50 zł na rzecz L. M. i B. M. za udziały po 2/16 części. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. K., I. G., E. K., L. M. oraz B. M., kwestionując prawidłowość sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez ustalenie odszkodowania w łącznej wysokości 56.154 zł, według operatu wykonanego przez rzeczoznawcę G. K.. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że operat z dnia 5 października 2014 r., na podstawie którego ustalono odszkodowanie nie może być przyjęty jako dowód w sprawie z uwagi na wskazane nieprawidłowości. Wojewoda odniósł się również do kontroperatu z dnia 23 lutego 2015 r., w którym stwierdził brak czytelnego opisu ocen cech rynkowych. Wątpliwości budził także znaczny rozrzut cen jednostkowych w przyjętej próbce reprezentatywnej, co przemawia za niespójnością przyjętego zbioru danych. Organ odniósł się także do zarzutu niezastosowania w operacie z dnia 5 października 2014 r. zasady korzyści przewidzianej w art. 134 ust. 3 i 4 ugn wskazując, że trudno o niej mówić skoro cel wyceny (drogowy) jest tożsamy ze stwierdzonym przez rzeczoznawcę, pierwotnym przeznaczeniem wycenianej nieruchomości (część pasa drogowego ulicy lokalnej ul. [...], symbol planistyczny 11KL). Na stronie 7 ww. operatu szacunkowego przedstawiono nieruchomości porównawcze (drogowe) usytuowane na terenie miasta [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego A. W. o potwierdzenie aktualności operatu, co nastąpiło w dniu 7 października 2015 r.. Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. pełnomocnik poprzednich właścicieli nieruchomości wystąpił do Starosty [...] o niedopuszczenie jako dowodu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, operatu sporządzonego przez A. W., a dopuszczenie operatu z dnia 23 lutego 2015 r. wykonanego przez G. K., jako pełnowartościowego dowodu w sprawie. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości łącznej 24.948 i przyznał je w wysokości po 6.237 zł na rzecz I. G., E. K. i Z. K. za udziały po 4/16 części oraz po 3.118,50 zł na rzecz L. M. i B. M. za udziały po 2/16 części. Odwołanie od powyższej decyzji ponownie złożyli Z. K., I. G., E. K., L. M. oraz B. M., po raz kolejny kwestionując prawidłowość sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając sporządzenie nowej wyceny w związku z wydaniem przez Zespół Oceniający Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] oceny negatywnej dla operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 5 października 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. W., który tym samym utracił charakter opinii o wartości nieruchomości od dnia jego sporządzenia. Z. K., I. G., E. K., L. M. i B. M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody, która została oddalona wyrokiem z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2465/16. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...] zlecił wykonanie nowej wyceny przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego E. G., który wykonał operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2017 r.. Pismem z dnia 8 lutego 2018 r. Burmistrz Miasta [...] złożył szereg zastrzeżeń do nowej wyceny. Stwierdził, że biegły nieprawidłowo przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej, zamiast uwzględnić w pierwszej kolejności nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.. W dniu 9 marca 2018 r. organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania i rzeczoznawcy majątkowego, podczas której rzeczoznawca oświadczył, że w wycenie istnieje omyłka pisarska, która nie ma wpływu na ustaloną wartość nieruchomości. Pismem z dnia 14 marca 2018 r. biegły E. G. udzielił wyjaśnień na zgłoszone przez Burmistrza Miasta [...] zarzuty do wyceny. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 29 marca 2018 r. pełnomocnik stron nie kwestionował opinii biegłego oraz jego wyjaśnień i wniósł o wydanie decyzji na podstawie sporządzonej na potrzeby postępowania wyceny nieruchomości z dnia 14 grudnia 2017 r.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 57.046 zł oraz przyznał je w wysokości po 14.261,50 zł na rzecz I. G., E. K. i Z. K. za udziały po 4/16 części oraz po 7.130,75 zł na rzecz L. M. i B. M. za udziały po 2/16 części. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta [...], kwestionując prawidłowość sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości poprzez wykluczenie możliwości ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi ze względu na ich brak. Odwołujący zarzucił, że organ I instancji nie zbadał dokładnie operatu oraz nietrafnych argumentów przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego. Jedna ze stron postępowania – I. G., zmarła w dniu 1 października 2018 r. i na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia 15 października 2018 r., spadek po niej z mocy ustawy nabył w całości syn – W. G.. Po przeanalizowaniu odwołania i całości akt sprawy organ odwoławczy stwierdził nieprawidłowości w operacie będącym podstawą decyzji Starosty, gdyż błędnie zostało określone w nim przeznaczenie działki w planie zagospodarowania przestrzennego. Na stronie 7 operatu w punkcje 5.7. zapisano, iż działka 1/8, obręb [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych o powierzchni powyżej 2.500 m. Tymczasem zachodni fragment działki nr [...] z obrębu [...] przeznaczony był pod poszerzenie ulicy lokalnej ul. [...], oznaczonej na planie symbolem 11KL, a działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła część pasa drogowego ulicy lokalnej ul. [...], oznaczonej na planie symbolem 11KL. Rzeczoznawca ewidentnie pominął te zapisy w operacie, tym samym przyjął błędne założenia do wyceny związane przeznaczeniem terenu działki nr [...] (w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. ustalono zapis, iż działka [...] stanowiła część działek nr [...] i nr [...], dla których określono przeznaczenie jak wyżej). W operacie biegły podał, iż przeprowadził analizę nieruchomości drogowych ograniczoną do obszaru gminy [...] w okresie ostatnich dwóch lat stwierdzając zaistnienie czterech transakcji, które dotyczyły nieruchomości drogowych, po czym odniósł się do art. 151 ust. 1 ugn próbując udowodnić, iż ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w jakimkolwiek stopniu nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości rynkowej, ponieważ nabycie gruntów pod drogi nie ma charakteru transakcji wolnorynkowej. Rzeczoznawca nie zbadał rynków równoległych, nie dokonał głębszej analizy transakcji drogowych, ograniczając się do terenu gminy [...] i odnotowanych czterech transakcji. Wywód zawarty w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego nie jest wyczerpujący i zawiera zbyt oszczędny opis sytuacji panującej na rynku nieruchomości drogowych. W treści operatu nie przedstawiono żadnego uzasadnienia, które pozwalałoby na odrzucenie transakcji drogowych z [...], a głównym argumentem przytaczanym przez o rzeczoznawcę jest stwierdzenie, iż nabycie gruntów pod drogi nie ma charakteru transakcji wolnorynkowych. Zdaniem organu, ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien, dysponując wyceną nieruchomości wykonaną zgodnie z art. 175 ust. 1 ugn w korelacji z § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przeprowadzić postępowanie odszkodowawcze, w tym w szczególności zapoznać strony z taką wyceną oraz wydać decyzję odszkodowawczą w oparciu o prawidłową wycenę nieruchomości. Dlatego też organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z decyzją Wojewody [...] nie zgodzili się W. G., E. K., Z. K., B. M. i L. M., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwem i zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa, polegające na jego zastosowaniu poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia, nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uznanie, że istnieje potrzeba ponownej wyceny nieruchomości, gdyż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. G. w dniu 14 grudnia 2017 roku jest wadliwy, bowiem rzeczoznawca ten błędnie ustalił przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości określone w planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] oraz nie dokonał wystarczającej analizy transakcji drogowych, ograniczając się do terenu gminy [...] i odnotowanych czterech transakcji nieruchomości drogowych, podczas gdy operat ten odpowiada prawu, w szczególności co do ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości określonego w planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] oraz sposobu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uwzględniającego przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, tj. nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zastosowaniu korzystniejszej dla skarżących wyceny opierającej się na przyjęciu do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu nieruchomości sprzed wywłaszczenia, nie zaś przyjęcia przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zgodnie z celem wywłaszczenia w postaci drogi publicznej, a tym samym niezasadnym było uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga była bezzasadna. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872. ze zm.), odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5. Działu III. i Rozdziału 1. Działu IV. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r.. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 17 ust. 1 ugn). Jak już wskazano, art. 130. ust. 1 ugn stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, zaś w przypadku, gdy wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (...), a przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Z ust. 2 cytowanego artykułu wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z kolei w myśl art. 134 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3), a jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Jak więc wynika z art. 130 ugn, wśród kryteriów badanych przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględnić należy m.in. stan nieruchomości. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ugn, zgodnie z którym należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości powinien być ustalany na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, gdzie operat szacunkowy odgrywa podstawową rolę, ale podlega on ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a właściwie sposobu ustalenia wysokości tego odszkodowania przez ustalenie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości i dokonania stosownej analizy transakcji nieruchomości drogowych. Okolicznością bezsporną jest, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zajęta pod drogę publiczną, a więc operat szacunkowy powinien zostać sporządzony na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.. Podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2017 r. Podzielić należy stanowisko organu, że w operacie tym błędnie zostało określone przeznaczenie działki w planie zagospodarowania przestrzennego. Na stronie 7. operatu w punkcje 5.7. zapisano, iż działka [...], obręb [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych o powierzchni powyżej 2.500 m2. Tymczasem według zamieszczonego w załącznikach do operatu pisma z dnia 4 kwietnia 2012 r., nr [...], wydanego przez Urząd Miasta [...] podano przeznaczenie nieruchomości nr [...] z obrębu [...], która położona była w zasadniczej części na terenie C 22a.ML, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych o powierzchni powyżej 2.500 m2, w przypadku działek o powierzchni poniżej wymienionej wielkości, jednakże nie mniejszej niż 1.500 m2 – dopuszczono zabudowę każdej z ich jednym budynkiem mieszkalnym, zaś zachodni fragment przedmiotowej działki przeznaczony był pod poszerzenie ulicy lokalnej - ul. [...], oznaczonej na planie symbolem 11KL. Z kolei działka nr [...] z obrębu [...] stanowiła część pasa drogowego ulicy lokalnej - ul. [...], oznaczonej na planie symbolem 11KL. Rzeczoznawca ewidentnie pominął te zapisy w operacie, tym samym przyjął błędne założenia do wyceny, związane z przeznaczeniem terenu działki nr [...] (w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. ustalono zapis iż działka [...] stanowiła część działek nr [...] i nr [...], dla których określono przeznaczenie jak wyżej). Organ zauważył, że biegły w operacie podał, iż przeprowadził analizę nieruchomości drogowych ograniczoną do obszaru gminy [...] w okresie ostatnich dwóch lat. Stwierdził zaistnienie czterech transakcji, które dotyczyły nieruchomości drogowych, po czym odniósł się do art. 151 ust. 1 ugn, próbując udowodnić, iż ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w jakimkolwiek stopniu nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości rynkowej, ponieważ nabycie gruntów pod drogi, nie ma charakteru transakcji wolnorynkowej. Słusznie Wojewoda podniósł, że rzeczoznawca nie zbadał rynków równoległych oraz nie dokonał głębszej analizy transakcji drogowych ograniczając się do terenu gminy [...] i odnotowanych czterech transakcji, a wywód zawarty w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym nie jest wyczerpujący i zawiera zbyt oszczędny opis sytuacji panującej na rynku nieruchomości drogowych. Rzeczywiście, w treści tego operatu nie przedstawiono żadnego uzasadnienia, które pozwalałoby na odrzucenie transakcji drogowych z [...], a głównym argumentem przytaczanym przez rzeczoznawcę jest stwierdzenie, iż nabycie gruntów pod drogi nie ma charakteru transakcji wolnorynkowych. Z twierdzeniem powyższym nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ugn (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/G 636/08, LEX nr 513503). W judykaturze wskazuje się, że ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ugn (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1971/12, LEX nr 1325387). Sąd orzekający w pełni podziela też pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1252/18 (CBOSA), zgodnie z którym w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Cytując uzasadnienie tego orzeczenia, "w świetle powyższych regulacji jest oczywiste, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości gruntów przyległych pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ustalenie w takim przypadku wartości nieruchomości według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości i musi być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Przy czym zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia odesłanie do m.in. § 36 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny, na co słusznie w skardze wskazuje strona skarżąca. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd oraz wykazaną argumentację, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. I OSK 2269/14 oraz wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I OSK 1831/13, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo) oraz pogląd, że w świetle konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (czyli zasady opartej m.in. na założeniu, że odszkodowanie nie powinno być wyższe niż wartość rynkowa nieruchomości) i treści § 36 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie wycen nieruchomości, biegły przed dokonaniem wyceny na podstawie wartości nieruchomości według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, winien najpierw zbadać transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, a razie ich braku także na rynku regionalnym (por. np. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., I OSK 616/15 oraz z dnia 19 października 2016 r., I OSK 130/16, CBOSA)". Za podstawę wyceny powinny w tej sytuacji zostać przyjęte albo ceny porównywalnych nieruchomości drogowych albo też, jeśli tych pierwszych nie odnotowano na określonym obszarowo rynku lokalnym i regionalnym w wystarczającej ilości - ceny gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale tylko w takim przypadku, gdyby były to nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma znaczenie kluczowe do organów orzekających i dla podmiotów występujących o ustalenie odszkodowania. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 kpa jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Sąd zgadza się z organem, iż w przedmiotowym postępowaniu należy więc sporządzić ponowną wycenę nieruchomości, a dokonanie tej czynności na podstawie art. 136 kpa nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dopuszczenie bowiem przez organ II instancji jako dowód operatu i merytoryczne rozstrzygnięcie pozbawiałoby strony możliwości odwołania się od takiej decyzji, z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych i przeczyłoby istocie normy wyrażonej w art. 15 kpa. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1753/06, LEX nr 433963). Potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadniała więc zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, gdyż oznacza to w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1408/11, LEX nr 1366423). Wskazując na powyższe, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, należało orzec jak w sentencji.