IV SA/Wa 3443/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] września 2017 r. , 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 3443/17 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. po rozpatrzeniu zażalenia M. K. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza M. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] dotyczące odmowy wydania zaświadczenia. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. M. K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na postanowienie organu I instancji dot. odmowy wydania jej zaświadczenia o żądanej treści tj. dotyczącego potwierdzenia, że przeznaczenie gruntów rolnych oznaczonych w jedn. geod. gminy M., obręb W. nr [...] do zalesienia, nie jest sprzeczne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał jako przyczynę odmowy wydania rzeczonego zaświadczenia okoliczność, że jak ustalono w oparciu o dane z ewidencji gminy dla tego terenu wydano w dniu [...].12.2007 r. decyzję administracyjna ustalająca warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę zważyło, co następuje : Osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia lub dokonania odmowy jego wydania, może dochodzić swojego roszczenia poniekąd drogą pośrednią, np. wnioskować ponowne - co też uczyniła w/w - o wydanie zaświadczenia o określonej treści / nie ma tu res iudicata/ lub żalić się do organu wyższego stopnia. Postępowanie takie jak niniejsze jest postępowaniem specyficznym i organ nadrzędny nie ma legitymacji do merytorycznego rozstrzygnięcia odmiennego od organu I instancji tj. nie może sam wydać zaświadczenia / w przypadku odmowy/ lub wydać je o treści odmiennej. Jeżeli dany urząd dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zobowiązany jest je wydać pracownikowi stosownie do art. 217 § 3 kpa. Jeżeli zaś urząd takimi dokumentami nie dysponuje, wówczas zawiadamia o tej okoliczności na piśmie stronę . Z uwagi na treść przepisów art. 217-220 kpa owo zawiadomienie przyjąć winno formę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia - zaskarżalnego zażaleniem, vide art. 219 kpa. Organ podniósł jako kwestię zasadniczą, że w doktrynie jak też w judykaturze utrwalony jest pogląd, że urząd może wydać zaświadczenie jedynie w oparciu o posiadaną przez siebie dokumentację, w żadnym razie o dokumentację przetworzoną lub dostarczoną przez stronę. W sprawie zasadnicze znaczenie ma wydanie przez Burmistrza M. decyzji na wniosek strony – M. K. w dniu [...] grudnia 2007 r., nr [...] , znak [...] dot. ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszalnego - domu jednorodzinnego. Z wyniku podziału tej działki powstały działki [...] i [...]. Tym samym w ocenie organu odwoławczego teren działki przeznaczonej pod budowę domu nie może być przeznaczony do zalesienia. Z powyższych względów organ I instancji nie miał w oparciu o posiadane własne dane możności wydania postulowanego przez wnioskodawczynię zaświadczenia o żądanej treści. M. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżają postanowienie w całości i zarzucając naruszenie następujących przepisów: - art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: kpa), poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ I instancji był uprawniony do odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści pomimo istnienia po jej stronie interesu prawnego oraz spełnieniu pozostałych przesłanek; - art. 218 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, iż organ I instancji był uprawniony do odstąpienia od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie w zakresie wynikającym z w/w przepisu; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku do tego podstaw; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego; - art. 8 kpa, zgodnie z którym, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; - art. 107 § 3 kpa, poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego skarżonego postanowienia. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego (wydanego przez Burmistrza M.) i przekazanie sprawy organowi administracji celem ponownego rozpoznania sprawy, wskazując na konieczność uwzględnienia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy; nakazanie organowi I instancji wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści; rozpoznanie skargi również pod nieobecność skarżącej na terminie rozprawy oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie kwestionuje, iż na części działki nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Zajmuje on jednak tylko niewielką część tej nieruchomości natomiast na pozostałej jej części skarżąca realizuje program zalesieniowy i aby otrzymać wsparcie finansowe na jego realizację niezbędne jest wydanie przez Burmistrza M. żądanego przez skarżącą zaświadczenia o powołanej powyżej treści. Z powyższego wynika, iż skarżąca z całą pewnością wykazała swój interes prawny w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia. W niniejszej sprawie w ocenie skarżącej organ I instancji miał obowiązek wydania jej zaświadczenia o żądanej treści z następujących przyczyn. Otóż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nr [...] nie została nigdy wydana decyzja dot. ustalenia warunków zabudowy. Taka decyzja została wydana wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...] i sam fakt, iż w późniejszym okresie działka ta została podzielona na dwie działki nr [...] i [...] nie oznacza automatycznego przyjęcia, iż w takiej sytuacji nie ma możliwości wydania stronie żądanego zaświadczenia. Organ I instancji powinien przynajmniej przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie objętym dyspozycją art. 218 § 2 kpa, czego bezpodstawnie nie uczynił, a organ odwoławczy bezkrytycznie zaakceptował powyższe zaniechanie, co z całą pewnością skutkuje naruszeniem powołanych na wstępie przepisów kpa. Gdyby powyższe postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z treścią art. 218 § 2 kpa, w jego toku z całą pewnością zostałoby ustalone, iż nie ma żadnych przeszkód do wydania skarżącej żądanego zaświadczenia. Jak wskazała bowiem powyżej skarżąca przedmiotowa nieruchomości nr [...] jest wykorzystywana na cele budownictwa jednorodzinnego tylko w niewielkiej części i nie ma żadnych przeszkód, aby wydać skarżącej zaświadczenie, iż wykorzystanie tej działki pod zalesienie w żadnym wypadku nie stoi w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. W powyższej sytuacji zasadny jest zarzut naruszenia przez organ administracji powołanych na wstępie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 i art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2017 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza M. z [...] września 2017 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza Gminy M. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że przeznaczenie do zalesienia działki rolnej usytuowanej w jednostce geodezyjnej gminy M., obręb W. o nr ew. [...] nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy podstawę materialnoprawną stanowiły więc przepisy art. 217 do 219 kpa. Skarżąca jako właścicielka przedmiotowej działki, w związku z zamiarem zalesienia jej części i aplikowaniem o przyznanie pomocy finansowej na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 655) spełniła wymogi do uzyskania zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 1 i 2 kpa). Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W związku z potrzebą wydania żądanego zaświadczenia o określonej treści organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Nie oznacza to jednak, że w każdej sytuacji wniosek musi być rozpatrzony pozytywnie. W przypadku odmowy wydania zaświadczenia organ wydaje postanowienie, na które służy zażalenie (art. 219 kpa). W przedmiotowej sprawie odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści została oparta wyłącznie na ustaleniu, że na wniosek strony w dniu [...] grudnia 2007 r. została wydana przez Burmistrza M. decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego – domu jednorodzinnego dotycząca działki nr ew. [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że następnie działka nr ew. [...] została podzielona, w wyniku czego powstały działki nr ew. [...] i [...]. W ocenie organu teren działki przeznaczonej pod budowę domu nie może zostać przeznaczony do zalesienia. Zauważył również, że w oparciu o posiadane własne dane organ nie miał możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. W ocenie sądu podana argumentacja nie jest wystarczająca do odmowy wydania żądanego zaświadczenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do działki rolnej choć może stanowić podstawę do zmiany jej dotychczasowego przeznaczenia, nie musi jednak do tego doprowadzić. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wymogiem poprzedzającym etap realizacji inwestycji, potwierdzeniem, że dana inwestycja może zostać na wskazanym terenie zrealizowana. Realizacja inwestycji jest jednak uprawnieniem podmiotu, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, a więc nie ma obowiązku realizacji inwestycji, a nawet występowania o pozwolenie na budowę. Dlatego już tylko z tego względu twierdzenie, że nie jest możliwe przeznaczenie takiej działki do zalesienia jest zdecydowanie przedwczesne. Dalej należy zauważyć, że choć zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (co następuje w określonych przypadkach na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), to jednak ustalenie możliwości innego sposobu użytkowania gruntów nie wystarcza do zmiany ich statusu na grunty nierolne. Do zmiany tego statusu potrzebne jest jeszcze wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, co z kolei według art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych następuje po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (w przypadku użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne) lub z chwilą rozpoczęcia innego aniżeli rolnicze użytkowania gruntów (w przypadku pozostałych klas użytków rolnych). Przez wyłączenie gruntów z produkcji według art. 4 pkt 11 w/w ustawy rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że w przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działki stanowiącej dotychczas użytek rolny, do wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, o ile nie jest wymagane zezwolenie na zmianę użytkowania, konieczne jest rozpoczęcie realizacji tego innego sposobu, a więc realizacja inwestycji. Nawet jednak realizacja inwestycji nie musi powodować automatycznie wyłączenia całej powierzchni dotychczasowych gruntów o charakterze rolnym z produkcji rolnej. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor zobligowany jest dołączyć projekt budowlany, a wraz z nim projekt zagospodarowania działki lub terenu (art. 34 ust. 3 ustawy prawo budowlane). Projekt zagospodarowania działki lub terenu następnie przekazywany jest właściwemu Staroście, a dane te stanowią podstawę aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków. Należy zauważyć, że burmistrz jest organem, który wydawał decyzję o warunkach zabudowy, która w jego ocenie stanowi wystarczającą przeszkodę do wydania zaświadczenia o możliwości przeznaczenia terenu działki pod zalesienie. Jest także organem, któremu organ administracji architektoniczno-budowlanej przesyła niezwłocznie wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 38 ustawy Prawo budowlane). Dlatego też już choćby na tej podstawie burmistrz nie powinien mieć trudności z ustaleniem czy decyzja o warunkach zabudowy została zrealizowana, a przede wszystkim czy uwzględniony wniosek dotyczył całego terenu działki nr ew. [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów tj. załączników do decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2007 r. nr [...] oraz kopii mapy ewidencyjnej z obrębu W. w ocenie sądu wynika, że teren inwestycji uwidoczniony na załączniku nr 1 i 2 do decyzji raczej nie obejmował całej działki nr ew. [...] co może oznaczać, że zamiarem wnioskodawcy nie była zmiana przeznaczenia i wyłączenie z produkcji rolniczej całego terenu działki nr ew. [...]. Zauważyć należy, że w informacji z rejestru gruntów pochodzącej z dnia 1 września 2017 r. znajdującej się w aktach wynika, że działka nr ew. [...] składa się z użytków stanowiących zarówno grunty orne, jak też lasy oraz teren zabudowy mieszkaniowej (powierzchnia 0,0891 ha). Co więcej uwidoczniony na tej działce budynek pochodzi z 1999 r., a więc jego realizacja nie jest związana z decyzją o warunkach zabudowy wydaną w 2007 r. dla działki nr ew. [...]. Wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia, choć niewątpliwie dotyczył działki o nr ew. [...] zawierał informację, iż zamiarem wnioskodawczyni jest przeznaczenie do zalesienia tylko części powierzchni tej działki. W ocenie sądu obowiązkiem organu było przeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie z uwzględnieniem zasad postępowania, a więc zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywnej, wszechstronnej oceny, a następnie rzetelne uzasadnienie stanowiska organu (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa). Postępowanie prowadzone na podstawie przepisów działu VII k.p.a ma niewątpliwie charakter uproszczony, jednak nie można pominąć, że chodzi w nim o wystawienie dokumentu, który ma urzędowy charakter i który, w myśl art. 76 § 1 k.p.a., stanowi dowód tego, co w nim zostało stwierdzone. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego zażalenia naruszył powyższe zasady, a dokonana na podstawie niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego ocena o braku przesłanek do wydania zaświadczenia o braku sprzeczności z ustaleniami studium przeznaczenia gruntów do zalesienia jest przedwczesna. Brak wyjaśnienia sprawy w stopniu wystarczającym do oceny czy możliwe jest wydanie zaświadczenia, a także możliwość wydania zaświadczenia wyłącznie przez organ I instancji obligowało sąd do uchylenia zarówno postanowienia organu odwoławczego, jak też postanowienia organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i oceni czy możliwe jest wydanie zaświadczenia w odniesieniu do wskazanej we wniosku powierzchni działki nr ew. [...]. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 119 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.