IV SA/Wa 3448/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania oddala skargę Rada Gminy C., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.; obecnie jest do Dz. U. z 2015 r. poz. 1390), w dniu [...] lutego 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, której § 16 został następnie zmieniony uchwałą Rady z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w ten sposób, że termin wejścia w życie uchwały określono na dzień jej podjęcia. Prokurator Rejonowy w M. w piśmie z [...] listopada 2017 r. nr [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie: - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3-5 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez samodzielne i sprzeczne z ustawą określenie w § 4 katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, w § 11 pkt 10 wskazanie kompetencji Zespołu nieprzewidzianych w ustawie do wykonywania zadań grupy roboczej, w § 12 pkt 2-4 samodzielne przyznanie członkom Zespołu prawa do przetwarzania danych osobowych i nałożenie obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności ze wskazaniem odmiennego niż przewidziany w ustawie terminu, jak również sformułowanie w § 12 pkt 5 niewskazanych przez ustawę warunków odwoływania członka Zespołu lub grupy roboczej w razie uzasadnionego naruszenia zasad poufności i w konsekwencji przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa miejscowego; - art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz określenie w § 16 terminu jej wejścia w życie z dniem podjęcia; - § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) przez powtórzenie w § 10, 11 pkt 9 i § 12 zaskarżonej uchwały przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, przekroczyła ustawową delegację do wydania przepisów o charakterze aktu prawa miejscowego, naruszyła zasady prawidłowej legislacji, a także w sposób niezgodny dla aktów prawa miejscowego określiła termin wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Na przedstawionej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W świetle treści art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, albowiem w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 91 ust. 4 tej ustawy. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy postanowienia uchwały pozostają w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, a sprzeczność ta jest oczywista i wynika wprost z treści tego przepisu. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie posiada wad istotnych, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części. Skarga więc nie mogła być uwzględniona. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił m.in. istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 16 terminu jej wejścia w życie z dniem podjęcia, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, o ile sam akt nie określa dłuższego terminu. Prokurator podniósł, że w pierwotnym brzmieniu § 16 zaskarżonej uchwały stanowił, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], jednak miesiąc później Rada Gminy uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] zmieniła brzmienie tego przepisu stanowiąc, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, w rzeczywistości, w ocenie skarżącego, nadano uchwale wsteczną obowiązującą. Wobec najwyraźniej pojawiających się wątpliwości czy kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego czy też nie, a co się z tym wiąże jak powinien być określony termin wejścia jej w życie, w pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany do rozstrzygnięcia czy zaskarżona uchwała jest czy też nie jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie Gminy. Rozważając wskazane zagadnienie, Sąd przede wszystkim zauważa, że chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Należy zatem przyznać rację stronie skarżącej, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz jak każdy akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, podlegający ogłoszeniu w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które zasadniczo nie powinno być krótsze niż 14 dni. Sąd w niniejszej sprawie jednak nie mógł orzec o nieważności zaskarżonej uchwały z powodu zaniechania jej promulgacji, ponieważ Sąd bada legalność inkryminowanej uchwały na datę jej podjęcia i nie zajmuje się jej późniejszymi zmianami, a w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały jej § 16 jednoznacznie stanowił, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wprawdzie Rada Gminy uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] zmieniła brzmienie tego przepisu stanowiąc, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, jednakże prokurator tej uchwały zmieniającej nie zaskarżył, a Sąd, mimo że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak rozstrzyga tylko w granicach danej sprawy stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej uchwale również nie można zarzucić istotnego naruszenia przepisu art. 9a ust. 3-5 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 4, § 11 pkt 10, § 12 pkt 2-5 i samodzielne, sprzeczne z ustawą określenie katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, wskazanie kompetencji zespołu nieprzewidzianych w ustawie do wykonywania zadań grupy roboczej, samodzielne przyznanie członkom zespołu prawa do przetwarzania danych osobowych i nałożenie obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności ze wskazaniem odmiennego niż przewidziany w ustawie terminu, jak również sformułowanie niewskazanych przez ustawę warunków odwoływania członka zespołu lub grupy roboczej w razie uzasadnionego naruszenia zasad poufności. Stosownie do treści art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. O składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi art. 9a ust. 3 i 4 tej ustawy wskazując, że w jego skład obligatoryjnie wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto, w świetle art. 9a ust. 5 tej ustawy, w skład zespołu interdyscyplinarnego fakultatywnie mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Tym samym wszelkie dookreślanie katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu w akcie niższego rzędu, jakim jest uchwała rady gminy, jest niedopuszczalne. Zaskarżonej uchwale nie można jednak zarzucić sprzecznego z ustawą określenia katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu, bowiem wszystkie te podmioty wymienione w § 4 uchwały Rada Gminy dosłownie recypowała właśnie z art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, którego naruszenie zarzuca skarżący. Uchwała w § 4 nie wymienia innych podmiotów ponad te, których ustawodawca wskazał w art. 9a ust. 3, 4 i 5 tej ustawy. Wprawdzie Rada Gminy w § 4 wskazała, że prokurator obligatoryjnie bierze udział w pracach Zespołu, mimo że ustawodawca w art. 9a ust. 5 powołanej ustawy postanowił, że prokurator może wchodzi w skład Zespołu, a więc nie ma obligatoryjnego obowiązku uczestniczenia w pracach Zespołu, to jednak uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa i nie przekroczono upoważnienia ustawowego, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę materię – przeciwdziałanie przemocy w rodzinie – jaką zajmuje się powyższy Zespół. Także pozostałe zarzuty naruszenia § 11 pkt 10 i § 12 pkt 2-5 nie zasługują na uwzględnienie. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9a ust. 10 zezwala zespołowi interdyscyplinarnemu tworzenie grup roboczych w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Całkowicie niezrozumiały jest zarzut, że na członków Zespołu nałożono obowiązek złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności ze wskazaniem odmiennego niż w ustawie terminu. W art. 9c ust. 3 tej ustawy termin ten został określony jako "przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3". Tymczasem uchwała wskazuje, że oświadczenie to każdy członek Zespołu składa "przed udziałem w pierwszym posiedzeniu", przy czym, jak wynika z § 11 pkt 1 uchwały, praca Zespołu odbywa się na posiedzeniach. Zatem przepisy uchwały nie stoją w sprzeczności z uregulowaniami ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i wszystkie te kwestie, które reguluje uchwała mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 tej ustawy. Z mocy tego przepisu art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX nr 646458). Istotnym naruszeniem prawa jest również niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Również za niezasadny Sąd uznał zarzut oparty na twierdzeniu, że niedopuszczalne są powtórzenia przepisów prawa w uchwale. Należy bowiem stwierdzić, że nieuprawnione jest traktowanie załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków prawnych. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Za powtórzenie dopuszczalne uznać można również takie, które wprawdzie nie jest literalnie zbieżne z tekstem aktu prawnego, z którego jest zapożyczane, lecz pomimo różnic tekstowych nie zmierza do modyfikacji normatywnej treści ustawy. W przypadku kwestionowanych w skardze przepisów, nie można uznać za naruszających upoważnienie ustawowe przepisów § 10 (wskazującego na porozumienie jako podstawę działania zespołu), § 11 pkt 9 (określającego częstotliwość posiedzeń zespołu) i § 12 (odnoszącego się do przetwarzania danych, zachowania poufności i składania oświadczeń), gdyż wskazane przepisy uchwały są tożsame z przepisami ustawy, a to oznacza, że nie modyfikują normatywnej treści ustawy, wręcz odsyłają do jej przepisów. Argumentacja, że uchwała jest nieważna, gdyż w przytoczonych przepisach odsyła czy też przypomina o obowiązujących powszechnie przepisach prawa, jest nieuzasadniona. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy uchwała do nich odsyła. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.