IV SA/Wa 3448/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [...] w [...] (dalej: Wspólnota), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] października 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w wyniku funkcjonowania instalacji wentylacyjno-klimatyzacyjnej [...], zlokalizowanego w [...] w [...], należącego do [...] Sp. z o.o., z siedzibą przy [...] w [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco. [...] grudnia 2014 r. do Urzędu [...] wpłynęła interwencja dotycząca uciążliwości hałasowej powodowanej funkcjonowaniem [...], zlokalizowanego w [...] w [...]. W związku z tym Zakładowi Badań Środowiskowych (dalej: Zakład) zlecone zostało wykonanie pomiarów hałasu emitowanego do środowiska przez instalację wentylacyjno-klimatyzacyjną wspomnianego klubu. Wraz z upływem terminu wykonania zlecenia Wydział Ochrony Środowiska dla [...] zwrócił się do Zakładu z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajdują się zlecone pomiary. Zakład poinformował, że przeprowadził w [...] kwietnia 2015 r. rozmowę z osobą interweniującą w sprawie ustalenia terminu pomiarów, lecz ta oświadczyła, że ww. instalacja obecnie nie działa, a o terminie pomiarów poinformuje, jak wystąpi hałas, jednak do [...] maja 2015 r. taka informacja nie wpłynęła. Po upływie okresu największego nasilenia pracy tego typu instalacji, [...] września 2015 r. Wydział Ochrony Środowiska ponownie zwrócił się do Zakładu Badań Środowiskowych z zapytaniem, czy udało się wykonać stosowne pomiary emitowanego hałasu, otrzymując w odpowiedzi informację, że do końca września strona interweniująca nie poinformowała Zakładu o ponownym funkcjonowaniu instalacji wentylacyjno-klimatyzacyjnej, mimo bardzo wysokich temperatur w okresie letnim. W tym stanie rzeczy zlecenie wykonania pomiarów zostało anulowane, a organ decyzją z [...] października 2015 r. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji Wspólnota odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z [...] września 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji powinno zostać umorzone, lecz z innych przyczyn, niż zostało to wykazane w zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, że w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, co do zasady, nie ustala się poziomu dźwięku emitowanego przez dany zakład. Skoro bowiem podstawą jego wszczęcia jest przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, to organ powinien dysponować już dowodami pozwalającymi na określenie skali tej emisji. Zdaniem Kolegium, z art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika, że przeprowadzenie stosownych dowodów potwierdzających przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przez określone w tym przepisie podmioty stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu przez organ ochrony środowiska postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a dowód taki stanowi asumpt do wszczęcia takiego postępowania. W niniejszej sprawie – jak stwierdziło Kolegium – organ I instancji nie dysponował stosownymi dowodami, a więc nie było podstaw do prowadzenia postępowania i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć. Kolegium wskazało jednocześnie, że przesłanką do umorzenia postępowania była także okoliczność, że na dzień rozpatrywania przez nie sprawy [...] miał już nie działać. Od powyższej decyzji skargę wywiodła Wspólnota, zaskarżając decyzję Kolegium w całości oraz wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu [...] z [...] października 2015 r. Wspólnota zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do argumentów opisujących uciążliwy problem, w tym zaniechanie ustalenia rzeczywistego poziomu hałasu emitowanego przez instalację wentylacyjno-klimatyzacyjną dyskoteki [...] wskutek nieprzeprowadzenia pomiaru emisji tego hałasu. Uzasadniając zarzuty skargi, Wspólnota nie zgodziła się z Kolegium odnośnie do przedstawionej w zaskarżonej decyzji interpretacji art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony Środowiska, opisała okoliczności faktyczne związane z funkcjonowanie spornej instalacji oraz zanegowała podnoszoną przez Kolegium okoliczność, jakoby dyskoteka [...] nie działała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga Wspólnoty [...] w [...] zasługiwała na uwzględnienie, gdyż orzekające w sprawie organy naruszyły zarówno przepisy prawa procesowej, jak i przepisy prawa materialnego. Na wstępie należy zauważyć, że co do zasady, obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa, nie wymagając jego indywidualizacji w drodze decyzji administracyjnej. W praktyce jednak może wystąpić tego rodzaju przekroczenie, dlatego art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: ustawa) przewiduje podstawę prawną do wydania przez właściwy organ decyzji o dopuszczalnym poziomie natężenia hałasu. Regulacja ta odnosiła się również do niniejszej sprawy, lecz na skutek jej błędnej interpretacji, nie została prawidłowo zastosowana, w rezultacie czego wydane w sprawie rozstrzygnięcia należy uznać za nieodpowiadające prawu. Zgodnie z powołanym wyżej art. 115a ust. 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Odwołując się wyłącznie do treści ww. przepisu, Kolegium przyjęło, że przeprowadzenie postępowania skutkującego wydaniem opisanej w powyższym przepisie decyzji warunkowane jest uprzednim przeprowadzeniem dowodów przez wskazane w nim podmioty, świadczących o przekroczeniu dopuszczalnych prawem norm emisji hałasu. Inaczej mówiąc, brak takich dowodów czynić ma niedopuszczalnym wszczęcie postępowania, a następnie wydanie decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu. Na tej podstawie Kolegium przyjęło, że organ I instancji, nie dysponując żadnymi dowodami świadczącymi o przekroczeniu norm hałasu przez instalację wentylacyjno-klimatyzacyjną [...] nie był w ogóle uprawniony do inicjowania jakiegokolwiek postępowania w sprawie. Z taką wykładnią Sąd nie mógł się jednak zgodzić, bowiem prowadzi ona do wypaczenia sensu całego unormowania zawartego w art. 115a ustawy, który przecież ma stanowić instrument przeciwdziałania niezgodnemu z prawem naruszaniu norm hałasowych. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że art. 115a ust. 1 ustawy nie można odczytywać w oderwaniu od pozostałej części tego przepisu, zwłaszcza zaś w oderwaniu od jego ust. 5, który stanowi, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu. Wspomniany ust. 5 stanowi lex specialis wobec unormowania zawartego w art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Należy jednak podkreślić, że przyjęta przez ustawodawcę zasada, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu wszczyna się tylko z urzędu, nie wyklucza w żadnym razie możliwości wszczęcia przez właściwy organ stosownego postępowania w ten właśnie sposób, ale na skutek interwencji zewnętrznej, np. zgłoszenia osób, uskarżających się na uciążliwy hałas generowany przez dany podmiot lub instalację. Wówczas to organ we wszczętym postępowaniu jest zobowiązany przeprowadzić niezbędne czynności w celu wyjaśnienia, czy rzeczywiście doszło do przekroczenia norm hałasowych, uzasadniając tym samym konieczność wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu. Wskazać przy tym należy, że art. 115a ust. 1 ustawy, odmiennie niż wynika to z interpretacji Kolegium, wcale nie określa przesłanek wszczęcia przedmiotowego postępowania, lecz wskazuje okoliczności (stwierdzonych na podstawie stosownych pomiarów) obligujące właściwy w sprawie organ do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu oraz określa, jakie podmioty są uprawnione do dokonania niezbędnych pomiarów hałasu, aby poczynione ustalenia mogły stanowić dopuszczalny dowód w sprawie. W konsekwencji przeprowadzenie stosownych pomiarów przez uprawniony do tego podmiot może oczywiście nastąpić, tak jak to w praktyce dzieje się najczęściej, przed wszczęciem postępowania w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, tj. np. w toku czynności kontrolnych wykonywanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, którego ustalenia są następnie przedstawiane jako dowód uzasadniający wszczęcie postępowania w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Niemniej jednak, jeśli takie postępowanie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zostało wywołane tylko na skutek interwencji sygnalizującej uciążliwość hałasową, bez przedstawienia na tę okoliczność stosownych dowodów, wówczas na prowadzącym to postępowanie organie administracji ciąży obowiązek przeprowadzenia takich dowodów, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym wykazania podstaw do wydania stosowej decyzji. Błędnie zatem Kolegium przyjęło, że uprzedni brak takiego dowodu wykluczał możliwość wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania, przyjmując, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Jak wynika bowiem z przedstawionego wywodu, sprawę należało kontynuować, przeprowadzając stosowne czynności dowodowe w celu jej wyjaśnienia, tyle że w toku już toczącego się postępowania. W ocenie Sądu nie było nadto podstaw do stwierdzenia przez Kolegium wystąpienia w sprawie podmiotowej przesłanki umorzenia postępowania w postaci zaprzestania działalności przez [...]. Kolegium swojego stwierdzenia w tym zakresie nie poparło żadnym dowodem wskazującym na jego prawdziwość, podczas gdy stosując choćby art. 136 § 1 k.p.a., regulujący uzupełniające postępowanie dowodowe, mogło na podstawie ogólnodostępnych informacji (np. w internecie), swoją tezę zweryfikować, czego jednak nie uczyniło. A zatem twierdzenie, że wspomniany wyżej klub nie działa, jest co najmniej gołosłowne i bez poparcia go stosownymi dowodami nie mogło uzasadniać stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości określona w art. 105 § 1 k.p.a. W tym więc zakresie Kolegium naruszyło nie tylko wskazany już art. 136 § 1 k.p.a., ale także art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte i dowolne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, świadczące także o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie postępowania wyjaśniającego w jego całokształcie. Wyrazem naruszenia ww. przepisów przez Kolegium jest także niedostrzeżenie, że organ I instancji w istocie rzeczy nie przeprowadził w sprawie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a co więcej, umarzając postępowanie nie wykazał żadnych przesłanek wskazujących na jego bezprzedmiotowość, a więc nie wskazał podstaw, które uprawniałyby go do wydania decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Jak wynika z decyzji organu I instancji oraz akt sprawy, po wszczęciu postępowania organ wprawdzie zlecił Zakładowi Badań Środowiskowych zbadanie poziomu emitowanego hałasu przez instalację wentylacyjno-klimatyzacyjną [...], lecz z uwagi na nieustalenie z interweniującym terminu dokonania pomiarów ostatecznie ich zaniechał, a zlecenie w tym zakresie zostało anulowane. Z tej perspektywy wypada jednak zauważyć, że organ faktycznie w ogóle nie podjął trudu ustalenia stanu faktycznego sprawy, choć niewątpliwie był do tego zobowiązany mocą zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jak również korespondującego z nim uregulowania zawartego w art. 77 § 1 k.p.a., z których to przepisów wprost wynika obowiązek organów administracji dążenia do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego spraw i jej załatwienia. Odstępując de facto od przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych organ powyższe przepisy niewątpliwie naruszył, a przy tym zupełnie nie wykazał podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Wypada przy tym zauważyć, że nie można uznać słuszności argumentu, iż nieprzeprowadzenie pomiarów było wynikiem braku uzgodnienia stosownego terminu dla ich przeprowadzenia, bowiem zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, co jednak nie oznacza, że dowód musi być obowiązkowo przeprowadzony z udziałem strony. Jeśli więc strona została prawidłowo zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzania dowodu, wówczas nawet jej nieobecność nie stoi na przeszkodzie, by podjęto stosowne czynności wyjaśniające. Zważywszy na to, że w sprawie istotną kwestią było nie tylko samo przeprowadzenie określonych czynności związanych z pomiarem hałasu, lecz także to, by nastąpiło to w konkretnych uwarunkowaniach faktycznych, kiedy sporna instalacja pracuje w ocenie interweniującego najbardziej uciążliwie, to należy zauważyć, że nieobecność interweniującego również w tym przypadku nie powinna stanowić przeszkody do przeprowadzenia stosownych czynności. Zgodnie z art. 379 ust. 1 ustawy, marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Jednocześnie organy te mogą upoważnić do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów marszałkowskich, powiatowych, miejskich lub gminnych lub funkcjonariuszy straży gminnych (ust. 2). Stosownie zaś do ust. 3 ww. przepisu, kontrolujący, wykonując kontrolę, jest uprawniony do: 1) wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 - na pozostały teren; 2) przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności kontrolnych; 3) żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego; 4) żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli. Ponadto, w myśl art. 379 ust. 6 ustawy, kierownik kontrolowanego podmiotu oraz kontrolowana osoba fizyczna obowiązani są umożliwić przeprowadzanie kontroli, a w szczególności dokonanie czynności, o których mowa w ust. 3. Z tak przeprowadzonych czynności, stosownie do art. 380 ust. 1 ustawy, sporządza się następnie protokół. Dokument ten może następnie stanowić dowód w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, o której stanowi art. 115a ust. 1 ustawy. Mając na uwadze powyższe przepisy, w ocenie Sądu, organ miał więc możliwość podjęcia czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego poziomu hałasu emitowanego przez sporną instalację, w tym także w warunkach jej najintensywniejszego użytkowania, bowiem w zasadzie nic nie ograniczało go, gdy chodzi o ewentualną porę dnia przeprowadzenia pomiarów, jak również organ mógłby w toku czynności kontrolnych domagać się, w celu dokonania pomiarów, uruchomienia instalacji w sposób odpowiadający temu jaki ma miejsce w warunkach zgłaszanych przez interweniującego. Tymczasem organ I instancji nie podjął w zasadzie żadnych czynności w ramach postępowania wyjaśniającego, bo za takowe trudno uznać niezrealizowane zlecenie dokonania pomiarów przez Zakład Badań Środowiskowych, a organ wyższego stopnia tej wadliwości nie dostrzegł, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, stosownie do art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Zarządu [...] z [...] października 2015 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Organ ponownie rozpatrując sprawę weźmie pod uwagę ocenę prawną i faktyczną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu, w szczególności będzie zobowiązany do skutecznego przeprowadzenia stosownych pomiarów emitowanego przez sporną instalację wentylacyjno-klimatyzacyjną [...] hałasu, w warunkach, w których interweniująca Wspólnota wskazuje na jej uciążliwość, a następnie na podstawie wyników tych pomiarów oceni, czy zachodzi konieczność wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy i taką decyzję wyda lub odmówi jej wydania, jeśli przeprowadzone pomiary nie wykażą przekroczenia norm hałasowych (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1015/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.