IV SA/Wa 3449/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w M. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości W dniu [...] października 2010r.Rada Miejska w H. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Pismem z dnia 15 listopada 2017r. Prokurator Rejonowy w M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w H. zaskarżając ją w całości. Prokurator zarzucił uchwale z dnia [...] października 2010r. nr [...] istotne naruszenie prawa, a mianowicie: - art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 9a ust.3-5 i 15 ustawy z dnia 29 listopada 2005r., o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez samodzielne określenie katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego w § 2 ust. 2 uchwały, a w § 3 pkt 4 Uchwały poprzez sformułowanie niewskazanych przez ustawę warunków odwoływania członka Zespołu w razie skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i w konsekwencji przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa miejscowego; - art. 88 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 ust.2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017r. poz. 1523) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz określenie terminu w § 6 jej wejścia w życie z dniem podjęcia; - § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 283), poprzez powtórzenie w § 2 ust. 2 – 3 i § 4 ust. 4 – 6 i 10 zaskarżonej Uchwały przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (jt. Dz.U. z 2015r. poz. 1390); Podnosząc wskazane wyżej zarzuty Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust.1 i art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.- dalej: u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w H. nr [...] z dnia [...] października 2010r., jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W skardze szczegółowo zostały uzasadnione podnoszone zarzuty z odniesieniem się co do konkretnych zapisów tejże uchwały. W szczególności Prokurator podzielając stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. II OSK 1922/11 wskazał, że zaskarżona uchwałą stanowi akt prawa miejscowego, kierowana jest bowiem do nieograniczonej liczby adresatów, w określonym w normie stanie hipotetycznym i została wydana przez uprawniony organ. Tym samym jako akt prawa miejscowego winna ona podlegać publikacji, czego zaniechano w niniejszej sprawie. Zauważono również w skardze, że skoro uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to stwierdzeniu nieważności nie stoi na przeszkodzie upływ ponad sześcioletniego okresu od chwili jej wydania. W odpowiedzi na skargę burmistrz Gminy H., poinformował, że w związku ze skargą Prokuratora Rejonowego w M., po ponownym przeanalizowaniu treści zaskarżonej uchwały oraz orzecznictwa sądów administracyjnych Rada Miejska w H. w dniu [...] listopada 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w której zawarto postanowienie o utracie mocy zaskarżonej uchwały (§ 3), o obowiązku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz określono datę wejścia w życie w terminie 14 dni od daty ogłoszenia. W związku z powyższym, zdaniem organu, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ z dniem wejścia w życie uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego uchwała zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w M. Organowi znane jest orzecznictwo, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a zatem są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc. Jednakże zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego nie stała się powszechnie obowiązującym aktem prawnym, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej formalne uchylenie. Brak w odniesieniu do zaskarżonej uchwały konstytucyjnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego ( aktu prawa miejscowego ) musi być uwzględniany w konkretnej sprawie, skutkując odmową jej zastosowania. W związku z powyższym, zdaniem Rady Miejskiej w H., postępowanie w niniejszej sprawie winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił m. in. istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 ust.2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Tymczasem zdaniem Rady Gminy przedmiotowa uchwała nie jest aktami prawa miejscowego a zatem organ nie miał obowiązku opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tak wiec w pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany do rozstrzygnięcie czy zaskarżona uchwała jest czy też nie jest aktami prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Rozważając wskazane zagadnienie, Sąd przede wszystkim zauważa, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie uchwała zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Tymczasem uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym a także w § 6 wskazanej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze, a co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu trafny był także zarzut naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w § 3 pkt 4 uchwały, iż przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu jest prawomocne skazanie wyrokiem za przestępstwo umyślne. Taka regulacja wykracza bowiem poza uprawnienie uchwałodawcze rady gminy. Z delegacji ustawowej nie wynika kompetencja rady gminy do określania wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie zawiera bowiem przepisu z którego wynikałoby, iż warunkiem członkostwa w zespole interdyscyplinarnym jest niekaralność za przestępstwo umyślne. Kompetencji uchwałodawczej rady gminy poddano wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa, nie natomiast materialne przesłanki odwołania członków zespołu. Tymczasem, zgodnie art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też wskazany zapis uchwały również w sposób istotny narusza art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Za niezasadny Sąd uznał zarzut oparty na twierdzeniu, że niedopuszczalne są powtórzenia w § 2 ust. 2 – 4 i § 4 ust. 4 - 6 uchwały przepisów ustawy. Należy bowiem stwierdzić, że nieuprawnione jest traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, CBOSA). Za powtórzenie dopuszczalne uznać można również takie, które wprawdzie nie jest literalnie zbieżne z tekstem aktu prawnego z którego jest zapożyczane, lecz pomimo różnic tekstowych nie zmierza do modyfikacji normatywnej treści ustawy. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.