IV SA/Wa 3456/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...]listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]m. [...]z [...]lipca 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku dawnej przychodni lekarskiej na funkcje gastronomiczną wraz z jego rozbudową, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], na terenie dzielnicy [...]w [...]. W uzasadnieniu orzeczenia, po zreferowaniu przebiegu sprawy, organ odwoławczy, m.in.: – przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), wskazując m.in., że sformułowane w nim warunki zostały spełnione, planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, w szczególności zachowano tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa" (wobec treści pkt. 1 w ust. 1) – funkcja analogiczna do planowanej tj. gastronomiczna występuje w obszarze objętym analizą (budynek usługowy przy [...], kawiarnia [...]); linia zabudowy wyznaczona jest od strony ulicy [...], teren planowanej inwestycji nie przylega do żadnej innej drogi publicznej, wyznaczenie większej liczby linii zabudowy nie jest możliwe na etapie niniejszego postępowania, miejsca parkingowe dla obsługi inwestycji nie mogą być zlokalizowane w pasie drogowym ul. [...], jeśli nawet realizacja planowanej inwestycji mogłaby skutkować utrudnieniem lub uniemożliwieniem korzystania z nieruchomości sąsiednich, to wobec treści art. 63 ust. 2 ustawy okoliczność ta nie mogłaby stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji, brak podstaw do uznania, ze realizacja niewielkiej restauracji, przy spełnieniu wymagań wynikających z przepisów odrębnych w zakresie emisji zapachów czy hałasu narusza czy mogła naruszyć jakikolwiek chroniony prawem interes publiczny czy osób trzecich, – odnosząc się do zarzutów odwołania wniesionego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, dotyczących dostępu do drogi publicznej przez działki objęte planowaną inwestycją, wskazał, że odpowiednie postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich zawarto w pkt 6 decyzji I instancyjnej, w którym podkreślono m.in., iż osoby trzecie winny być chronione przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby – zatem wbrew zarzutom odwołania odniesiono się do kwestii dostępu do drogi publicznej, a tej kwestii dotyczy służebność gruntowa przejazdu i przechodu przysługująca odwołującej się J.W., - odnośnie odwołania J.W. organ podał też, że z jednym z odwołań wystąpił Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], zatem członkowie tej Wspólnoty – w tym J.W.– nie może zostać uznana za stronę postepowania w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem jej interes prawny pokrywa się z interesem reszty wspólnoty reprezentowanej przez Zarząd, zwłaszcza że żądania z odwołania J.W. pokrywają się niemal w pełni z odwołaniem Wspólnoty. W skardze Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], sformułowała zarzuty naruszenia: 1)przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy to jest: - art. 140 i 144 kc przez błędną wykładnię i nieuwzględnienie interesu strony odwołującej się przy wydawaniu w/w decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla w/w działki ew. nr [...], z dopuszczeniem funkcji gastronomicznej, to jest w sposób który będzie oddziaływać na nieruchomość Wspólnoty ponad przeciętna miarę w sposób sprzeczny ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości; - art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnie i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji chronionego prawem interesu Wspólnoty; - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędna wykładnie i uznanie, że zasady dobrego sąsiedztwa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie nie zostały naruszone oraz, że planowana zabudowa na nieruchomości sąsiedniej zachowuje kontynuacje funkcji i jest zgodna z przepisami szczególnymi; 2)przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postepowania, art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez brak rzetelnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w zakresie "dobrego sąsiedztwa" poprzez błędne przyjęcie, iż lokale tego samego typu są położone w najbliższym sąsiedztwie oraz w zakresie uznania, że usługi gastronomiczne stanowią kontynuacje funkcji oraz że na etapie określenia przez organ warunków zabudowy inwestycja nie musi być zgodna z warunkami technicznymi, jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie. Wniesiono o uchylenie w/w decyzji SKO oraz zasadzenie zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi wskazano: - decyzja o warunkach zabudowy pozbawi Skarżącego dojazdu i dostępu do istniejącego gabinetu weterynaryjnego będącego w budynku Wspólnoty, gdyż planowana rozbudowa całkowicie blokuje dojście i dojazd do lokalu użytkowego LU-A ul. [...], [...], w którym znajduje się Przychodnia Weterynaryjna [...] wraz z gabinetem rehabilitacji dla zwierząt niepełnosprawnych. W/w lokal użytkowy ma zapisaną w księdze wieczystej służebność terenu prowadzącego do lokalu, do lokalu nie ma obecnie innego dojścia ani dojazdu. Schody do lokalu wiodące od drugiej strony zostały odgrodzone przez wspólnotę sąsiedniego budynku. Planowana zabudowa praktycznie uniemożliwia dalsze prowadzenie Przychodni Weterynaryjnej. Ponadto realizacja inwestycji w formie wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia dojazd straży pożarnej, karetki czy policji do nieruchomości skarżącego. W/w przychodnia weterynaryjna jest jedyną w tej części [...], cieszy się dużą estymą, zapewnia pomoc cierpiącym zwierzakom; - organy obu instancji uznały kwestię tą za pozostającą poza ich zainteresowaniem z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy; jednak każda decyzja administracyjna musi uwzględniać interes nie tylko zainteresowanego, ale także osób trzecich - uczestników postępowania; - zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależnia zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego; warunek nie jest spełniony gdy jako przykład podaje się adres ul. [...], który mieści się po drugiej stronie ulicy, a zatem na odrębnej pierzei ulicy, ponadto nie wskazano jaka działalność tam się mieści, nie sposób tez porównywać uciążliwości prowadzenia kawiarni pod adresem [...] z uciążliwością sąsiedztwa restauracji, gdyż obie działalności różnią się chociażby natężeniem zapachów, hałasem; - obowiązek ochrony uzasadnionych interesów wszystkich uczestników postępowania w tym Wspólnoty nie został zachowany mimo uprawnień Skarżącego do niezakłóconego korzystania z nieruchomości wynikających z art. 140 kc (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi) i art. 144 kc (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi, zakłócającymi korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania J.W. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Przychodnia Weterynaryjna "[...]" przyłączyła się do skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie formułując te same wnioski i zbliżonej treści zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowaną decyzję wydano bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zakreślających wymaganie określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w myśl art. 54 pkt 2 lit. d. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego skutkowała brakiem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Jak trafnie wywiedzione w skardze, na etapie ustalania warunków zabudowy jedną z okoliczności wymagających rozważenia, w kontekście ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jest ewentualne pozbawienie ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Potwierdza to expressis verbis treść § 2 pkt 7 lit. a tiret 1 rozporządzenie w sprawie nazewnictwa. Racjonalne gospodarowanie przestrzenią wymaga, aby na terenach nieobjętych planami zagospodarowania przestrzennego realizować nową zabudowę w sposób nie wykluczający możliwości racjonalnego wykorzystania także sąsiednich nieruchomości, nieprzylegających bezpośrednio do dróg publicznych. Przemawia za tym zarówno potrzeba kształtowania ładu przestrzennego, jako kształtowania przestrzeni z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych (art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lecz także potrzeba uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni (w myśl art. 1 ust. 2 pkt 6 wskazanej ustawy), nie tylko tej - należącej do osoby, która pragnie w określony sposób zagospodarować swoją nieruchomość - lecz także osób trzecich - właścicieli działek sąsiednich, wobec treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Wymaga podkreślenia, że kwestia możliwości skomunikowania działek przyległych, wobec realizacji przedsięwzięcia w określonym kształcie, w kontekście wykraczającym poza samo prawo dysponowania zabudowaną nieruchomością w świetle posiadanego przez danego inwestora tytułu prawnego, nie będzie dalej badana, na etapie kolejnych postępowań, służących legalizacji procesu budowlanego – np. przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Wówczas to nie będzie już analizowane, czy określona zabudowa wyklucza możliwość racjonalnego zagospodarowania w przyszłości działek przyległych, w kontekście ich skomunikowania z drogą publiczną. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktu, że lokal użytkowy przy ul. [...],[...], w którym znajduje się Przychodnia Weterynaryjna "[...]" wraz z gabinetem rehabilitacji dla zwierząt niepełnosprawnych ma zapisaną w księdze wieczystej ustanowioną odpłatnie i na czas nieokreślony służebność gruntową przejazdu i przechodu – w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej – ulicy [...]przez całą działkę nr ewid. [...] objętą księgą wieczystą nr [...], której wykonywanie ograniczone jest do niezabudowanej części działki [...]wzdłuż posadowionego na tej działce budynku na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej lokal użytkowy objęty niniejszą księgą wieczystą (wypis z aktu notarialnego z [...]listopada 2007 r. repertorium A Nr [...] sporządzonego przed notariuszem E.K. , prowadzącą Kancelarię Notarialną w [...], przy ul. [...], w aktach administracyjnych). W takiej sytuacji nie można uznać za trafną wykładni stosownych regulacji, prezentowaną przez organ administracji, który nie wziął pod uwagę już ustanowionej służebności drogowej. Naruszono zatem słuszny interes właścicieli nieruchomości sąsiednich który może być chroniony przed takim wykorzystaniem działki przyległej - poprzez jej zabudowę - że racjonalne korzystanie z ich terenów nie będzie w ogóle możliwe. Należy podkreślić, że nie chodzi tu o przyznanie samą decyzją o warunkach zabudowy prawa do korzystania z nieruchomości sąsiedniej lecz odnotowanie w niej wymagania takiego zagospodarowania działki inwestycyjnej - w związku z treścią art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 7 lit. a tiret 1 rozporządzenia w sprawie nazewnictwa - aby było możliwe korzystanie z ustanowionej już służebności drogowej, co jest rozumiane - w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 2 pkt 14). Wobec wskazanych uwarunkowań, w sytuacji gdy w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest podnoszona kwestia naruszenia interesów osób trzecich wobec uniemożliwienia zapewnienia dostępu do drogi publicznej w następstwie zrealizowania danego przedsięwzięcia, rolą organu było rozważenie, czy planowany sposób wykorzystania działki, dla których mają być ustalone warunki zabudowy może stanowić przeszkodę, wobec ogólnie określonych decyzją warunków zabudowy, dla przyszłego skomunikowania działek przyległych. Gdy wnioskowana zabudowa, wobec swojego charakteru, faktycznie może potencjalnie stanowić przeszkodę dla niezbędnego dostępu do drogi z działki osoby trzeciej, organ obowiązany był wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, że - na etapie sporządzania projektu zagospodarowania działki (element projektu budowlanego, przy uzyskiwaniu pozwolenie na budowę) - będzie niezbędne zachowanie stosownych wymagań, celem zagwarantowania dostępu do drogi publicznej działek nieprzyległych - oddzielonych nieruchomością przewidzianą do zabudowy. Tego rodzaju postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, będą wiążące przy wydawaniu pozwolenia na budowę, w myśl artykułu 55 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Odmienne rozumienie regulacji, nakładających jednoznacznie obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, na przykład przyjęcie, że rolą organów administracji jest wyłącznie zamieszczenie generalnej adnotacji o potrzebie zabezpieczenia interesów osób trzecich wobec realizacji inwestycji, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie (patrz pkt 6 decyzji Nr [...] z [...]lipca 2017 r.) pozostaje w sprzeczności z istotą rozstrzygnięć administracyjnych, których charakterystyczną cechą jest kreowanie praw i obowiązków stron postępowania (art. 104 § 2 K.p.a.) nie zaś ich informowanie o treści generalnych obowiązków, wynikających ze stosownych regulacji. W realiach rozpoznawanej sprawy, gdzie w toku postępowania podnoszono, że realizacja planowanego przedsięwzięcia uniemożliwi dostęp do lokalu użytkowego w którym prowadzona jest Przychodnia Weterynaryjna "[...]" wraz z gabinetem rehabilitacji dla zwierząt niepełnosprawnych, organ nie uczynił zadość powinności zbadaniu sprawy w wyżej wskazanym zakresie. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, gdy chodzi o brak właściwego wyjaśnienia sprawy, w jednym z istotnych aspektów (uchybienie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa). Mogło to prowadzić do uchybienia przepisom prawa materialnego, co do stosownego określenia jednego z wymagań w decyzji o warunkach zabudowy, celem ochrony skarżącego przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Jest to przy tym – jak wskazano - wymagane, w myśl art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z treścią § 2 pkt 7 lit. a tiret 1 rozporządzenia w sprawie nazewnictwa. W takiej sytuacji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonania błędnej wykładni stosownych regulacji, skutkowało także uchybieniem przepisom postępowania. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec jej nie wyjaśnienia w jednym z istotnych aspektów. Przy okazji ponownego rozpoznawania sprawy należy też motywując zachowanie zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" ustalić jakiego rodzaju funkcja gastronomiczna występuje w budynku usługowym [...], wskazać na załączniku graficznym, gdzie mieści się ten adres, czy faktycznie po drugiej stronie ulicy, a zatem na odrębnej pierzei jak podnosi Skarżący. Reguły w tym względzie określono w ust. 1 pkt 1, art. 61 cyt. ustawy. Sąd nie spostrzegł natomiast z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazana wyżej, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na zasądzone koszty składają się: kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.