IV SA/Wa 346/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi "K." Sp. z o. o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego "K." Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia (...) grudnia 2007r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. z dnia (...) września 2007r. wymierzającej G. sp. z o.o. z siedzibą w R. opłatę w wysokości 1. 448 527.80 zł (słownie złotych: jeden milion czterysta czterdzieści osiem tysięcy pięćset dwadzieścia siedem 80/100) stanowiącą dwukrotną wysokość należności, zobowiązując jednocześnie spółkę do jej uiszczenia w terminie14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: pismem z dnia 2 listopada 2006r. Nadleśnictwo K. zawiadomione zostało przez właściwego miejscowo leśniczego o usunięciu z działek nr ewidencyjny (...) i (...) drzewostanu o typie siedliskowym lasu Bśw i prowadzeniu na tym obszarze wydobycia kruszywa naturalnego. W związku z powyższą informacją zlecono w dniu 7 listopada 2006r. wykonanie pomiaru geodezyjnego i określenie powierzchni wyciętego lasu oraz powierzchni na której prowadzona jest eksploatacja kruszywa. Pomiar wykonany został przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, bez udziału G. sp. z o.o. z siedzibą w R. przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej w G. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2006 r. (zn. (...)) wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w trakcie którego ustalono, że spółka dokonała faktycznego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji poprzez uruchomienie kopalni odkrywkowej i pozyskanie kruszywa naturalnego na powierzchni (...) ha na gruncie stanowiącym działki nr (...) i (...), obrębu ewidencyjnego R., Gmina K., nie posiadając decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. zezwalającej na wyłączenie tego gruntu z produkcji leśnej, co oznacza, że wyłączenie z produkcji gruntu leśnego nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto ustalono, iż do dnia wszczęcia postępowania nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego R., Wójt Gminy K. nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu leśnego na cele nieleśne do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swym zasięgiem przedmiotowy teren, a spółka G. nie uzyskała decyzji Starosty K. o ustaleniu kierunku rekultywacji gruntu leśnego objętego pozyskaniem kruszywa na działkach nr (...) i (...) obrębu ewidencyjnego R Składając w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnienia G. sp. z o.o. przyznała, że faktycznie dokonała wyłączenia przedmiotowego gruntu leśnego z produkcji nie posiadając żadnych prawem przewidzianych dokumentów uprawniających do wyłączenia tego gruntu leśnego z produkcji. Decyzją Nr (...) z dnia (...) grudnia 2006r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. wymierzył spółce (...) opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2007r Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w całości uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. Decyzją nr (...) z dnia (...) września 2007r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. działając na podstawie art. 28 ust. 1, w związku z art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r nr 121 póz. 1266. z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. po ponownym rozpoznaniu sprawy niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej (...) ha gruntu leśnego o typie siedliskowym lasu Bśw - bór świeży, stanowiącego działkę ewidencyjną nr (...) o powierzchni (...) ha, obręb ewidencyjny R., będącą własnością G. sp. z o.o, oraz część działki ewidencyjnej nr (...) o powierzchni (...) ha obręb ewidencyjny R. gmina K. stanowiącej własność J. J., którą to działkę G. sp. z o.o dzierżawi wymierzył sprawcy wyłączenia G. sp. z o.o. z siedzibą w R. opłatę w wysokości 1. 448 527.80 zł (słownie złotych: jeden milion czterysta czterdzieści osiem tysięcy pięćset dwadzieścia siedem 80/100), stanowiącą dwukrotną należności. Jednocześnie spółka zobowiązana została do zapłacenia powyższej kwoty terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się mniejszej decyzji. Pismem z dnia 5 października G. sp. z o.o. skierowała wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem. Uchybienie terminu Spółka uzasadniła chorobą jedynego członka zarządu spółki upoważnionego do jej reprezentacji. W odwołaniu natomiast strona wskazała przede wszystkim na naruszenie jej praw do czynnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu i brak nienależytego informowania jej przez organ o podejmowanych przez organ czynnościach i rozstrzygnięciach. Decyzją z dnia (...) grudnia 2007r. nr (...) Dyrektor Generalny Lasów Państwowych działając na podstawie przepisów art. 58, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po rozpatrzeniu odwołania G. sp. z o.o. z dnia 9 stycznia 2007 r., uzupełnionego pismem z dnia 19 lutego 2007 r., od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. z dnia (...) września 2007r. po pierwsze przywrócił termin do wniesienia odwołania, po drugie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania, albowiem w toku postępowania bezspornie ustalono, że doszło do wyłączenia przez Spółkę z produkcji gruntu leśnego o powierzchni (...) ha w sposób niezgodny z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie za bezzasadne organ uznał zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 9 i 10 k.p.a. Zdaniem organu strona na bieżąco była informowana o okolicznościach prowadzonej sprawy i miała do wglądu pełne akta sprawy. W aktach sprawy zamieszczone są notatki służbowe sporządzone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji w dniach 7, 14 i 22 grudnia 2006r., z których zdaniem organu wynika, iż strona brała czynny udział w postępowaniu. Wskazana w decyzji Dyrektora RDLP równowartość ceny 1 m3 dla boru świeżego wynosząca 600 wynika wprost z przepisów art. 12 ust. 11 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów leśnych. Typ siedliskowy lasów na przedmiotowych gruntach został ustalony w dostępnym dla strony: Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu zatwierdzonym Zarządzeniem nr (...) w dniu (...) maja 1998 r. przez Wojewodę (...) .Ponadto przedstawiciel Strony, Dyrektor Zarządu spółki (...) był obecny na spotkaniu terenowym w dniu 7 grudnia 2006 r. podczas oględzin gruntów leśnych wyłączonych z produkcji i nie wnosił zastrzeżeń co do powierzchni gruntów wyłączonych, ustalonych w wyniku pomiarów geodezyjnych, wykonanych przez uprawnioną osobę. Organ podkreślił, iż strona nie podnosiła wcześniej zarzutów do wyliczeń wykonanych przez uprawnionego geodetę, a uchylenie pierwszej decyzji z dnia (...) grudnia 2006 r. miało na celu umożliwienie stronie pełnego uczestnictwa w postępowaniu, z czego organ I instancji się wywiązał. Strona jednakże mimo dwukrotnego wezwania do zapoznania się z aktami sprawy bądź ich uzupełnienia (pisma Dyrektora RDLP z dnia 5 czerwca 2007 r., oraz 16 lipca 2007 r.) nie skorzystała ze swoich uprawnień. Organ podkreślił, iż dopiero w odwołaniu podniesiony został nowy argument, nie podważany wcześniej, co może świadczyć, że Strona próbuje jedynie przedłużyć postępowanie. Organ odwoławczy podkreślił, iż uchwała Rady Gminy K. o przeznaczeniu przedmiotowego terenu na cele eksploatacji kruszywa została podjęta dopiero (...) stycznia 2007 r., czyli po dniu faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Podobnie decyzja zezwalająca na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych wydana została przez Marszałka Województwa (...) dopiero (...) stycznia 2007 r., czyli również po dniu faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji i po wszczęciu niniejszego postępowania. O fakcie braku związku ze sprawą planu zagospodarowania przestrzennego po dacie faktycznego wyłączenia gruntów leśnych, strona była informowana w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) kwietnia 2007 r., a także przedstawiciel strony był informowany o powyższym podczas zapoznawania się z aktami sprawy w siedzibie organu odwoławczego w dniu 14 lutego 2007 r. W dniu 7 stycznia 2008r. skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wniosły "K." spółka z o.o. z siedzibą w R. (poprzednia nazwa: G. sp. z o.o.) zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: a) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak przesłuchania strony, a przez to uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie; b) art. 67 § 1 i § 2 pkt. 3 poprzez brak sporządzenia protokołu z oględzin w dniu 07 grudnia 2006r. wyłączonego gruntu oraz protokołów z czynności przeprowadzonych w dniu 14 grudnia 2007r. i w dniu 22 grudnia 2007r. zastępując protokoły notatkami służbowymi, z których treścią nie zapoznano strony przy ich sporządzaniu. c) art. 9 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że strona została poinformowana kiedy wymierzono powierzchnię wyłączonego gruntu i dokonano oględzin, a przez to brak zapewnienie stronie możliwości zapoznania się z dowodami i ustaleniami na d) podstawie, których organ przyjął stan faktyczny oraz niezasadne przyjęcie, że strona została poinformowana, że złożony przez stronę wypis z obrębu R. gmina K. przy piśmie z dnia 02 kwietnia 2007r. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie decyzji, co ograniczyło stronie aktywność dowodową. d) art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony na 7 dni przed terminem o mających być dokonywanych rzekomych oględzinach i przez to uniemożliwienie jej brania udziału w takiej czynności, zadawania pytań i składania wyjaśnień. Wobec przedstawionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji nr (...) Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia (...) września 2007 r. Jednocześnie skarżąca w skardze zawarła wniosek o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a ponadto wniosła o zwrot kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła przedstawione powyżej zarzuty, podkreślając przede wszystkim, iż podczas wydawania zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona była poinformowana przez organ administracyjny o dacie dokonania pomiarów powierzchni wyłączonego gruntu. Faktycznie nie zapewniono stronie możliwości zapoznania się z dowodami 0. ustaleniami na podstawie, których dokonano istotnych ustaleń m.in. powierzchni gruntu leśnego wyłączonego z produkcji, wysokości równowartości równowartość ceny 1m3 dla boru świeżego. Zdaniem skarżącej błędnie organ przyjął, że strona została poinformowana, iż złożony przez stronę wypis z obrębu R. gmina K. przy piśmie z dnia 02.04.2007r. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie decyzji, co ograniczyło stronie aktywność dowodową. Dodatkowo pismem z dnia 5 marca 2008r. spółka wyjaśniła, iż z dniem 14 listopada 2007r. nastąpiła zmiana nazwy firmy z G. sp. z o.o. na "K." spółka z o.o. z siedzibą, załączając postanowienie Sądu Rejonowego (...) Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej zwane p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powołane kryterium, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu zarówno decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przede wszystkim zasadę czynnego udziału strony wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny, a wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów oraz zabiegać o swoje prawa. (B. Adamiak J. Borkowski (w:) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H.BECK Warszawa 2005, str. 82 i nast.). Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G., którą to decyzją wymierzono stronie skarżącej z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej (...) ha gruntu leśnego o typie siedliskowym lasu Bśw - bór świeży, opłatę w wysokości 1. 448 527.80 zł (słownie złotych: jeden milion czterysta czterdzieści osiem tysięcy pięćset dwadzieścia siedem 80/100) stanowiącą dwukrotną należności. Podstawę obliczenia powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej stanowiły ustalenia zawarte w pomiarze geodezyjnym określającym powierzchnię wyciętego lasu oraz powierzchnię, na której prowadzona jest eksploatacja kruszywa. Pomiar wykonany został przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej w G. jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, bez udziału zainteresowanej Spółki. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji o wykonanym pomiarze strona powiadomiona została dopiero w dniu 7 grudnia 2006 r. podczas oględzin gruntów leśnych wyłączonych z produkcji, z której to czynności sporządzona została notatka służbowa. W ocenie Sądu takie działanie organu jest nie do zaakceptowania. Nie do przyjęcia jest - zdaniem Sądu - postępowanie organu, który podejmując jakiekolwiek działania zmierzające do wymierzenia stronie opłaty za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych z produkcji leśnej nie zawiadamiania o tych czynnościach zainteresowanego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową (tak B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2005 r. str. 86). Na znaczenie powyższej zasady wielokrotnie w swoim orzecznictwie zwracał również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt SA/Ka 963/91 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a." Natomiast w orzeczeniu z dnia 28 kwietnia 1998r. ( IV SA 1229/96 LEX nr 47188) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zasada praworządności jest podstawową zasadą państwa prawnego, zapisaną w art. 7 Konstytucji RP z 1997 r., która to znajduje odzwierciedlenie w art. 6 kpa. Przedmiotowa zasada powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że w warunkach postępowania, które zostaje wszczęte z urzędu, gdzie organ decyduje o jego zakresie, musi on czuwać nad interesem strony. Wiąże się ona również z zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Istotną - w tym kontekście - jest zasada czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu. Bez tej zasady strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Zasada ta zapisana jest w art. 10 kpa. Jest ona wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału, albowiem przepis ten stanowi "Organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ mając wiedzę o sprawcy wyłączenia gruntów leśnych, zobowiązany był podejmować wszelkie działania mające na celu ustalenie powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej ( które to pomiary stanowiły podstawę do obliczenia nałożonej na stronę opłaty) z udziałem tej strony. Spółka powinna być zawiadomiona o terminie wykonania pomiarów oraz o prawie wzięcia w nich udziału. Z czynności tych powinien być sporządzony protokół stanowiący należyte odzwierciedlenie rzeczywistego stanu rzeczy i odpowiadający wymogom art. 68 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. W ocenie Sądu zapoznanie strony z dokonanymi pomiarami dopiero w dniu 7 grudnia 2007r. oraz zagwarantowanie stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu na dalszym jego etapie, nie pozwala na przyjęcie, iż organ nie naruszył postanowień art. 10 k.p.a. Dlatego w świetle powyższego, za zasadne uznać należy zarzuty strony skarżącej, iż naruszono w niniejszym postępowaniu jej prawo do czynnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, wyjaśnienia wymaga również kwestia treści poprzednio obowiązującego planu dla przedmiotowych działek. Z wyjaśnień stron wynika, iż poprzednio obowiązujący plan przeznaczył przedmiotowe działki na cele eksploatacji kruszywa naturalnego. Brak jednak informacji czy w planie tym dokonano zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek z gruntów leśnych na nieleśne. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zważywszy, że z uchylonymi decyzjami wiąże się kwestia wykonalności Sąd orzekł o ich niewykonywaniu stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Jednocześnie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.