IV SA/Wa 346/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu przez R. N. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1979 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,24 ha oraz ½ części nieruchomości o pow. 0,78 ha, położonego we wsi N., stanowiącego byłą własność J. F. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że podstawą prawną powyższej decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1979 r. był art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o przekazywaniu gospodarstw rolnych", zgodnie z którym gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Minister podniósł, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. orzekającej o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego, w dniu [...] listopada 1979 r. dokonano lustracji tego gospodarstwa w celu ustalenia, czy kwalifikuje się ono do przejęcia. W protokole wskazano średnie dla danej wsi plony 4 podstawowych zbóż i ziemniaków na podobnych glebach oraz wskazano, jakie plony w ciągu ostatnich trzech lat były osiągnięte w gospodarstwie rolnym. Z protokołu lustracji wynika, iż gleba była zachwaszczona i w złej kulturze agrotechnicznej, wymagała przywrócenia do żyzności poprzez odchwaszczenie, prawidłowe nawożenie oraz odpowiednie zabiegi agrotechniczne. Ponadto stwierdzono, iż rolnik nie kontraktuje płodów rolnych oraz nie korzystał z odnowy materiału siewnego. We wnioskach wskazano, że gospodarstwo rolne odstaje od pozostałych z uwagi na niskie plony, złe zabiegi agrotechniczne i pielęgnacyjne. W związku z powyższym Minister uznał, iż Naczelnik Gminy w N. przed wydaniem decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa zbadał poziom produkcji rolnej osiągnięty w przedmiotowym gospodarstwie, porównując je do podobnych gospodarstw rolnych położonych na terenie tej samej wsi. Minister wskazał, że z uwagi na to, iz ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych nie definiowała pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej", w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Minister odniósł się do rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58), zwanego dalej "rozporządzeniem". Miało to charakter jedynie pomocniczy i miało na celu ustalenie, czy przejęte gospodarstwo rzeczywiście wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Zdaniem organu między decyzją Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1979 r. a protokołem z przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1979 r. lustracji gospodarstwa rolnego nie zachodzi rażąca sprzeczność, jako że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. wskazano, iż poziom produkcji w gospodarstwie jest niższy niż przeciętna w gminie na podobnych glebach, natomiast w protokole z lustracji stwierdzono, że gospodarstwo odstaje od pozostałych gospodarstw poprzez niskie plony, złe zabiegi agrotechniczne i pielęgnacyjne. W ocenie Ministra powyższe stwierdzenia nie są identyczne, ale nie są sprzeczne. Ponadto Minister zauważył, iż J. F. spełniał również drugą przesłankę określoną w art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych, tj. został zaliczony do jednej z grup inwalidzkich, co wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia [...] listopada 1979 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. wniósł R. N. wskazując na liczne naruszenia prawa własności w czasie, gdy wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącego Minister nie przeprowadził rzetelnie postępowania mającego na celu ustalenie, czy istniały przesłanki do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa. W szczególności podniesiono, iż nie ustalono, co oznacza pojęcie "niski poziom produkcji rolnej". Pojęcia tego nie definiowała ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych, stąd rozporządzenie ma w zakresie definicji tego pojęcia charakter niekonstytucyjny i nie może stanowić podstawy do ustalenia jego treści w niniejszej sprawie. Skarżący podniósł, że zachodzi oczywista sprzeczność między protokołem z lustracji gospodarstwa z dnia [...] listopada 1979 r. a uzasadnieniem decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. W protokole jest bowiem mowa, że osiągane plony są co najmniej 1/3 niższe od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, natomiast z uzasadnienia decyzji wynika, że poziom produkcji w przedmiotowym gospodarstwie jest niższy niż przeciętna w gminie na podobnych glebach. Powyższe w ocenie skarżącego oznacza, że decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. rażąco narusza prawo. Skarżący nadmienił, że przedmiotowe gospodarstwo rolne nie zostało objęte we władanie Skarbu Państwa oraz że J. F. spłacił w całości powstałe wobec Skarbu Państwa zaległości podatkowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, stąd podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana została w trybie nieważnościowym. Ocenianą w tym trybie decyzją, była decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1979 r. o przejęciu z urzędu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,24 ha oraz ½ części nieruchomości o pow. 0,78 ha, położonego we wsi N., stanowiącego byłą własność J. F. Postępowanie nieważnościowe zostało uregulowane w art. 156-159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Postępowanie to wszczynane jest w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem nie jest ponowne rozstrzyganie sprawy w zakresie objętym ocenianą decyzją, lecz ocena legalności samej decyzji, przez pryzmat wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k. p. a. Badając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w ocenianej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Rolą organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym jest więc ustalenie, czy oceniana decyzja jest dotknięta jedną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k. p. a. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że decyzja Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1979 r. nie jest obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 9 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy N., mogły być one przejmowane na własność Państwa w dwóch różnych sytuacjach wyszczególnionych w ustępie 1 i 2 tego artykułu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych Państwo na wniosek rolnika przejmowało na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekazał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące, co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto: 1) osiągnął wiek 65 lat mężczyzna, a 60 lat kobieta albo 2) zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Z kolei w myśl art. 9 ust. 2 powyższej ustawy gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Skarżący zarzucił, że zarówno Naczelnik Gminy w N., jak i Minister organ nie ustalili, co oznacza pojęcie "niski poziom produkcji rolnej". Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy podnieść, że choć ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych nie definiowała użytego w ustawie określenia "niski poziom produkcji rolnej" i na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również mówiących o trybie kwalifikowania gospodarstw rolnych, jako wykazujących niski poziom produkcji rolnej, to uzasadnione jest na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych posiłkowe stosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58). Z rozporządzenia tego wynika, że zostało ono wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3, poz. 14). Organ administracji publicznej może posłużyć się definicją występującą jak najbliżej analizowanej normy, pod względem przedmiotu regulacji, ponieważ jednakowe lub zbliżone jest znaczenie instytucji prawnych występujących w jednej gałęzi prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zarówno ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych, jak i rozporządzenie należały do tej gałęzi prawa, która obejmując całokształt norm prawnych regulujących stosunki społeczne związane z kształtowaniem ustroju rolnego, w tym także produkcji rolnej i rynku rolnego, określana była w okresie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa i jest określana obecnie jako prawo rolne. W polskim systemie prawa, w ramach prawa rolnego, funkcjonowały normy dopuszczające przejmowanie z urzędu gospodarstw rolnych na własność Państwa. Przepisy rozporządzenia i przepis art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych należały nie tylko do jednej gałęzi prawa, ale w jej ramach do węższej, zbliżonej przedmiotowo grupy przepisów. Skorzystanie z definicji zawartych w rozporządzeniu było więc uprawnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 481/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 456/98). Jakkolwiek w decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] grudnia 1979 r. nie wskazano na przepisy rozporządzenia, to jednak wada ta nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro obowiązywało ono w dniu wydania tej decyzji i mogło być podstawą do ustalenia treści pojęcia "niski poziom produkcji rolnej". Na przepisy rozporządzenia wskazał zaś Minister w decyzji z dnia [...] października 2010 r., utrzymanej w mocy przez zaskarżoną do Sądu decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej (nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.), jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: - nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystywane lub - plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe, co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym - obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniejszy niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując: a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową, b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej, c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej. W związku z tym należy rozpatrzyć zasadność przejęcia biorąc pod uwagę art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych. W myśl tego przepisu gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli, po pierwsze, wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a po drugie, rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Odnośnie pierwszej przesłanki (niski poziom produkcji rolnej) należy wskazać, że w dniu [...] listopada 1979 r. został sporządzony protokół z przeprowadzenia oględzin przedmiotowego gospodarstwa rolnego. W protokole wskazano średnie dla danej wsi plony 4 podstawowych zbóż i ziemniaków na podobnych glebach oraz wskazano, jakie plony w ciągu ostatnich trzech lat były osiągnięte w przedmiotowym gospodarstwie rolnym. Z danych tych wynika, że były one o co najmniej 1/3 niższe od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach. Także obsada bydła uzasadniała stwierdzenie, że gospodarstwo ma niski poziom produkcji rolnej, ponieważ z protokołu wynika, iż właściciel posiadał jedną krowę (nie posiadał trzody chlewnej ani owiec), a zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 9 stycznia 2009 r. gospodarstwo posiadało łącznie 2,7 ha użytków rolnych (gruntów ornych). Ponadto z protokołu oględzin wynika, iż gleba była zachwaszczona i w złej kulturze agrotechnicznej, wymagała przywrócenia do żyzności poprzez odchwaszczenie, prawidłowe nawożenie oraz odpowiednie zabiegi agrotechniczne. Ponadto stwierdzono, iż rolnik nie kontraktuje płodów rolnych oraz nie korzystał z odnowy materiału siewnego. We wnioskach wskazano, że gospodarstwo rolne odstaje od pozostałych z uwagi na niskie plony, złe zabiegi agrotechniczne i pielęgnacyjne. W związku z należy uznać, że protokół z oględzin wykazał niski poziom produkcji rolnej w przedmiotowym gospodarstwie rolnym. Naczelnik Gminy w N. w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. o przejęciu na Skarb Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego wskazał, iż poziom jego produkcji jest niższy niż przeciętna w gminie na podobnych glebach. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że Naczelnik użył określenia "niż przeciętna w gminie na podobnych glebach", a nie "niż przeciętna we wsi na podobnych glebach", ponieważ do przejęcia gospodarstwa konieczne było jedynie ustalenie niskiego poziomu produkcji rolnej, co zostało ustalone w protokole z oględzin gospodarstwa. Określenie "w danej wsi na podobnych glebach" odnosi się jedynie do plonów czterech zbóż i ziemniaków, będących tylko jedną z przesłanek do ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych drugą przesłanką do przejęcia gospodarstwa jest osiągnięcie przez rolnika - mężczyzny wieku 60 lat lub zaliczenie do jednej z grup inwalidów. Mimo wieku J. F. wynoszącego w chwili przejęcia gospodarstwa 54 lata przesłanka ta została spełniona, ponieważ z materiału dowodowego wynika, iż został on zaliczony do grupy inwalidzkiej (por. decyzja ZUS z dnia [...] listopada 1979 r. o przyznaniu renty inwalidzkiej). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. nr 270), orzekł jak w sentencji.