IV SA/Wa 3461/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J.C. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...], utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 30 kwietnia 2015 r. wpłynął do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek Burmistrza [...] o uzgodnienie w trybie art.106 K.p.a. projektu ww decyzji, zgodnie z wymaganiami art. 53 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., 647 ze zm.), dalej "p.z.p." Po rozpatrzeniu wniosku, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Wskazał, że działka inwestycyjna stanowi część tradycyjnie pozbawionego zabudowy obszaru zielonego wokół [...], jest to obszar porośnięty niską roślinnością, rzadkimi skupiskami drzew i krzewów między którymi powstało otwarcie widokowe na zabytkowy układ urbanistyczny z widokiem na średniowieczny ratusz, kościół farny oraz dawny zbór ewangelicki. Zaproponowany, duży obiekt urbanistyczny godziłby w te wartości widokowe zabytku poprzez zamknięcie perspektywy widokowej na historyczne centrum miasta Poza tym, projekt decyzji pozostaje w sprzeczności z kierunkami polityki przestrzennej określonej w obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], narusza unikalny krajobraz [...]. Zażalenie wniósł inwestor J.C. wskazując na bezpodstawność zarzutu negatywnego wpływu inwestycji na wartości widokowe układu urbanistycznego bowiem nieruchomość znajduje się w odległości 1 km od centrum miasta, na działce sąsiedniej wydano zgodę na realizację trzech budynków mieszkalnych a w rejonie ulicy [...] znajdują się inne inwestycje kubaturowe. Rodzi to, zdaniem skarżącego, podstawy do przypuszczenia co do nierównego traktowania podmiotów. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. Działając w granicach przysługujących mu z mocy art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 p.z.p. kompetencji wskazał, że działka [...] leży na obszarze chronionego krajobrazu w bezpośrednim otoczeniu zespołu urbanistycznego Miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] [...] lipca 1955 r. pod nr [...]. Granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków i objętą ochroną krajobrazową stanowi promień kilometra od granicy układu urbanistycznego – wyznaczony jest w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 1975 r. W decyzji tej wskazano też, że uzgodnienia wymagają wszystkie nowe lokalizacje oraz roboty realizowane na tym terenie a mające wpływ na zmianę krajobrazu. Organ II instancji uznał, że prawidłowo organ I instancji dokonał oceny inwestycji w powiązaniu widokowym tego obszaru z zabytkowym centrum chronionego układu urbanistycznego [...] i jego historycznymi dominantami. Organ II instancji, mając na uwadze parametry inwestycji (pow. zabudowy 800 m. kw, szerokość elewacji frontowej –do 24 m, teren biologicznie czynny 30% pow. działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 5 m, wysokość kalenicy do 12 m i geometrię dachu, ilość miejsc postojowych – 30 na 100 m. kw), uznał, że projekt przewiduje przekształcenie terenu zielonego przylegającego bezpośrednio do [...] w obszar zagospodarowany w przeważającej mierze jako parking w otoczeniu dużego budynku handlowego. Wskazał, że działka [...] ma unikalne położenie wśród szeregu nieruchomości zlokalizowanych po wschodnie stronie ulicy [...] z powodu rozpościerającego się z niej widoku na centrum miasta [...] z jego historycznymi dominantami. Krajobraz kulturowy poprzedzający zabudowania miejskie w tym rejonie zachował charakter naturalnej zieleni niskiej ze skupiskami drzew bez jakiejkolwiek formy trwałej ingerencji budowlanej ze strony człowieka. Wynika to z jego historycznej genezy jako terenów podmokłych niesprzyjających osadnictwu i zapewniających naturalną ochronę centrum miasta. Walorów tych pozbawione są działki [...] i [...] – sąsiadujące, ta druga przesłonięta względem starego miasta szpalerem wysokich drzew. Tak samo jest w przypadku nieruchomość po drugiej stronie ulicy . Ochrona zabytków, zgodnie z art. 4 ust. 2 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polega między innymi na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków i w związku z tym, organ uznał że ochrona wartości krajobrazowych uniemożliwia pozytywne uzgodnienie. Jednocześnie organ II instancji przyznał, że organ I instancji wadliwie ocenił projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem jego zgodności ze studium jak i część argumentacji uzasadnienia, to jednak uchybienia te nie miały wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł J.C. zarzucając naruszenie art.: - 4 ust. 2 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwą wykładnię; -naruszenie prawa procesowego polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy poprzez pominięcie położenia działki [...], brak wizji lokalnej i ustaleń związanych z lokalizacją planowanej inwestycji pod kątem walorów widokowych zespołu architektoniczno-urbanistycznego miasta [...]. Wniósł o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków wyodrębnia dwie kategorie zabytków: zabytki przestrzenne (krajobraz kulturowy, układy urbanistyczne i ruralistyczne, zespoły budowlane) oraz zabytki indywidualne (dzieła architektury i budownictwa). Przedmiotem ochrony w przypadku zabytków przestrzennych są wartości zawarte w określonym założeniu przestrzennym. Gdy planowana inwestycja znajduje się na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków to przedmiotem ochrony jest układ zabudowy wraz z pozostałymi składnikami o charakterze niematerialnym. Trzeba ustalić granice obszaru chronionego, przeprowadzić wizję w terenie aby realnie ustalić czy istnieją zagrożenia dla walorów chronionego układu urbanistycznego – co nie miało miejsca w tej sprawie. Powoływane w uzasadnieniu widoki na wieże ratusza, kościół czy zbór, widoczne są z zupełnie innego miejsca niż działka na której planowana jest inwestycja a które z tej działki są zasłonięte drzewami. Wieże są w odległości 3 km od niej. Organy nie wyjaśniły jaka jest odległość przedmiotowej działki od terenu chronionego a powołanych w uzasadnieniu decyzji brak. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty w niej podniesione za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosowanie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015 r. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 w/w wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uzgodnieniem inwestycji, która zlokalizowana jest na działce o nr ew. [...], która, jak to wynika z ustaleń organu, znajduje się w promieniu 1 km od granic obszaru chronionego. Ochronie, zgodnie z decyzją z [...] stycznia 1975 r. podlega zespół urbanistyczno-krajobrazowy określony w załączniku do decyzji (ochrona ścisła). Ochroną krajobrazową objęty jest także teren położony w promieniu 1 km od granicy ścisłej ochrony, co uwidacznia mapa na k 10 akt adm. I wydruku z Geoportalu. (k 2-9). Jak wynika z uzasadnienia decyzji na obszarze objętym ochroną krajobrazową, uzgodnienia wymagają wszelkie lokalizacje mające wpływ na zmianę krajobrazu. Ochroną ścisłą objęte jest miasto [...] jako zespół stanowiący zabytek urbanistyczny posiadający szereg cennych zabytków architektury. Ochroną krajobrazową objęty jest teren wokół tego zabytku. Jak się podkreśla w orzecznictwie wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, który oznacza że ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów tworzące substancją zabytkową (por wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r, sygn. akt II OSK 2152/10 w Lex nr 1152142). Zewnętrzną cechą danego obiektu jest więc jego wygląd powiązany z ekspozycją, widokiem. Ochronie podlega więc nie tylko sam budynek jako budowla z jego szczególnymi cechami ale i walory widokowe z tym związane. Z załączonych do akt wydruków komputerowych (k 2-5) wynika, że z działki objętej planowaną inwestycją widać wieże zabytkowych budowli miasta. Pomiędzy tą działką a centrum brak jest widocznej zabudowy. Organ w sposób wystarczający opisał charakter tego terenu wskazując, że był to teren podmokły na którym nie była lokowana zabudowa i który stanowił poprzedzenie zabudowy miejskiej. Te walory widokowe zachowane są do tej pory i gwarantują, zdaniem organu, zachowanie wartości zabytkowych w postaci układu urbanistycznego. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, także w odniesieniu do zabudowy na działkach sąsiednich i ustalił, że jakakolwiek inwestycja na tej działce nie może zostać zrealizowana ponieważ zasłoni widok na chroniony krajobraz, zabytki miasta – kościół, zbór ewangelicki. W sposób szczegółowy opisał położenie tej działki w stosunku do chronionego zespołu urbanistycznego poprzez określenie warunków widokowych z działki na której planowania jest inwestycja. Wskazał także dlaczego dopuszczono zabudowę na działkach położonych w sąsiedztwie. Podkreślić w tym miejscu należy, że postanowienie organu uzgodnieniowego ma charakter uznaniowy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie uzgodnienia, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) oraz musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. W cenie Sądu, decyzja organu II instancji wszystkie te kryteria spełnia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Zarzut nieprzeprowadzenia oględzin wobec znajdującej się w aktach i nie zakwestionowanej przez skarżącego dokumentacji obrazującej wygląd działki inwestycyjnej wraz z widokiem jaki się z niej rozciąga, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. organ ma obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest z tym prawem sprzeczne. Skoro więc organ dysponował dokumentacją odzwierciedlającą usytuowanie działki i widok z niej, nie miał obowiązku przeprowadzania dowodu z oględzin. Poza tym ciążący na organie z mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie pozbawia inicjatywy samej strony zainteresowanej rozstrzygnięciem. Skoro zatem strona uważała, że dokumentacja znajdująca się a aktach nie odzwierciedlała stanu faktycznego mogła kwestionować te dowody poprzez składanie kontrdowodów. Skoro tego nie uczyniła należy dojść do wniosku, że organ na ich podstawie w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny. Taka sama argumentacja dotyczy ustalenia granic obszaru chronionego – które to granice wynikały z załącznika do decyzji z [...] lipca 1955r. i z [...] stycznia 1975r. z analizy przeprowadzonej przez organ na k 10. Jak wynika z postanowienia, organ analizował także projekt decyzji w kontekście kubatury, rozmieszczenia budynku, parkingów a więc inwestycji jako całości i doszedł do wniosku, że jej rozmiar i usytuowanie stanowi zagrożenie chronionych walorów krajobrazowych. Bez pierwszorzędnego znaczenia jest jaka jest dokładnie odległość działki inwestycyjnej od centrum miasta skoro działka znajduje się w promieniu 1 km od granicy ścisłej ochrony a nie jak wskazuje skarżący od centrum miasta. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.