IV SA/Wa 3474/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. W. i W. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z [...] września 2015r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. i W. małżonków W. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2015 r., znak [...] orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wprowadzenia w rejestrze ewidencji gruntów i budynków zmiany powierzchni użytku gruntowego w działce nr [...], położonej w obrębie [...] gm. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że dniu [...] marca 2015 roku skarżący wystąpili z wnioskiem o wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków zmiany powierzchni użytku gruntowego w działce nr [...] położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] - gmina wiejska, załączając dokumentację geodezyjną przyjętą w dniu [...] marca 2015 roku do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Analiza przedłożonych dokumentów wykazała, iż przedmiotem złożonego wniosku jest zmiana powierzchni użytku gruntowego oznaczonego jako "B" - tereny mieszkaniowe na grunty orne klasy RVI z powierzchni 0,2600 ha na powierzchnię 0,1076 ha. Po zapoznaniu się z dokumentacją organ stwierdził, że sprawa, której dotyczy wniosek została rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 roku Nr [...], utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2014 roku Nr [...]. W wydanej decyzji Starosta orzekł o zmianie użytków gruntowych m.in. w działce nr [...], położonej w obrębie [...]. W zakończonej sprawie zostały przeprowadzone oględziny działki, w której komisja ustaliła powierzchnię zajętą pod tereny mieszkaniowe, zgodnie z zasadami zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 roku, poz. 542 ze zm.). Reasumując organ nie stwierdził odmiennego stanu użytkowania i zagospodarowania działki nr [...] położonej w obrębie [...], jaki został ustalony przez komisję, dla którego zachodziłyby przesłanki do zmiany powierzchni użytku gruntowego. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją [...] września 2015 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2015 r. Organ stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego oraz dokumentów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym z przeprowadzonej klasyfikacji wynika, że zmiana użytku gruntowego z klasy RVI na "B" nastąpiła w wyniku modernizacji gruntów i budynków. Przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w trakcie której ujawniono budynki wynikało z obowiązku dostosowania zapisów istniejących w operacie do wymogów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu, bezspornym jest, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków grunty pod budynkami wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nimi związanymi (załącznik nr 6 pkt.3.1 do rozporządzenia) wchodzącymi w skład działki nr [...], zostały zaliczone do kategorii użytków gruntowych zabudowanych. Nierolniczy sposób użytkowania działki potwierdza protokół z wizji lokalnej na gruncie przeprowadzonej w dniu [...] marca 2014 r. z udziałem przedstawicieli Starostwa. Analizując dokumentację geodezyjną dostarczoną przez skarżących, z dokumentacją z wizji lokalnej na gruncie dokonanej w dniu [...] marca 2014 r. organ nie dopatrzył się istotnych zmian w charakterze użytkowania ww. działki. Zatem decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., orzekająca o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...], utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2014 r. jest obowiązująca i nie zachodzą przesłanki do jej zmiany, bądź stwierdzenia nieważności. Organ uznał, że skoro ostateczną decyzją rozstrzygnięto już tę samą sprawę, to stanowi to uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania ewidencyjnego określoną w art. 61a ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Skargę do Sądu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2015 r. wnieśli skarżący. W uzasadnieniu podnieśli, iż 2015 roku zmienili zagospodarowanie działki w celu zmniejszenia pow. terenów zabudowy mieszkaniowej poprzez przesunięcie ogrodzenia trwałego, altanki i huśtawki. Biorąc powyższe pod uwagę organ I jak i II instancji winien przeprowadzić analizę złożonych dokumentów, oraz dokumentów istniejących w Starostwie Powiatowym w [...], jak również dokonać wizji na gruncie. Skarżący wskazali, że w roku 2010 sporządzony został plan zagospodarowania działki nr [...] w którym została wyliczona powierzchnia do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i wynosiła 0,0373 ha w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 roku z której wynika, że przez wyłączenie gruntu z produkcji rolnej rozumie się inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. (w załączeniu projekt zagospodarowania działki). Dokumentacja projektowa została zatwierdzona pozwoleniem na budowę - Decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Po wybudowaniu budynku mieszkalnego geodeta dokonał inwentaryzacji powykonawczej budynku, sporządził dokumentację w której określił powierzchnię użytku oznaczonego jako tereny zabudowy mieszkaniowej na 0,0827ha. Wyżej wymieniona dokumentacja została przyjęta do zasobu PODGiK w [...] za nr [...] z dnia [...].12.2011 roku. Wobec powyższego, zdaniem skarżących, należy stwierdzić, że odmawiając wszczęcia postępowania organ naruszył art.61a w związku 7 i 77 k.p.a , ponieważ nie zbadał wnikliwie dostarczonych przez skarżących dokumentów i nie przeprowadził wizji w terenie, a wiec bezpodstawnie stwierdził, że nie można dopatrzeć się istotnych zmian w charakterze użytkowania działki. Stwierdzenie organu II instancji, że powyższa sprawa została rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 roku jest nieuzasadniona, gdyż z dokumentów i stanu istniejącego na gruncie wynika, że nastąpiła zmiana powierzchni użytków w naszej działce. Wskazali, że zgłaszanie zmian w klasyfikacji użytków gruntowych wynika z art. 22 ust.1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne jednolity tekst z 18 marca 2015 roku. Przepis ten mówi, że właściciel gruntów powinien zgłaszać Staroście powstałe zmiany co też uczynili. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 61 "a" § 1 Kpa postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przesłanka przedmiotowa). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada podstawy jego wszczęcia, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W sytuacji, gdy konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, winno ono nastąpić już po formalnym wszczęciu postępowania w trybie art. 61 Kpa. Tylko bowiem w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Przepis art. 61 "a" Kpa został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było "odróżnienie" postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego – merytorycznego, które kończy się rozstrzygnięciem żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Artykuł 61 "a" § 1 Kpa może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty (bez żadnych wątpliwości, "na pierwszy rzut oka"), że jednostka wnosząca nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nie można jednak wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z podania osoby, która domaga się jego wszczęcia wynika, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu. Dopiero po dokonaniu analizy we wszczętym już postępowaniu, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – dotyczącego w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek i ustaleniu, że faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, organ powinien wydać merytoryczną, negatywną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2014 r., którą rozstrzygnięto taki sam wniosek skarżących, jak wniosek z dnia [...] marca 2015 r. Zatem zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, w przedmiotowej sprawie obowiązuje prawomocna decyzja, której uchylenie lub zmiana może nastąpić w trybie nadzwyczajnym. W takim stanie faktycznym wydanie nowej decyzji naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Organy obu instancji w przedmiotowej sprawie potraktowały wniosek skarżących z dnia [...] marca 2015 r. jako nowy wniosek, w takiej samej sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie a organ II instancji zaakceptował to rozstrzygnięcie. Jednakże organy administracji publicznej zgodnie z art. 9 k.p.a. mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji powinien był rozważyć, czy stan faktyczny nie uległ zmianie. Skarżący w zażaleniu powołali się bowiem na zmianę użytkowania, usunięcie ogrodzenia, wydzielenie terenu zabudowanego z niezbędną infrastrukturą. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów, co powinien uczynić i ocenić, czy nadal w zmienionym stanie fatycznym istnieją przesłanki do wydania rozstrzygnięcia formalnego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. Należy wskazać, że w decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2014 r., na podstawie faktycznego użytkowania i zagospodarowania działki nr [...] określono: tereny mieszkaniowe "B" o pow. 0,26 ha, lasy klasy LSVI o pow. 0,02 ha, grunty orne klasy RV o pow. 0,11 ha, grunty orne klasy RVI o pow. 0,28 ha oraz grunty orne klasy RVIz o pow. 0,32 ha. Skarżący składając wniosek z dnia [...] marca 2015 r. załączyli do niego operat wykonany przez uprawnionego klasyfikatora gruntów, w którym ustalone zostały powierzchnie użytków gruntowych wynikające ze zmiany sposobu zagospodarowania działki. Dokumentacja ta została przyjęta w dniu [...] marca 2015 r. do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za numerem [...]. Z załączonego operatu wynika, że zmianie uległy powierzchnie terenu mieszkaniowego "B" (z dotychczasowego 0,26 ha na 0,1076 ha) oraz grunty orne klasy RVI (z dotychczasowego 0,28 ha na 0,4324 ha) Mając na uwadze powyższe, organy administracji winne były wobec tego rozważyć, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania gruntu. Zmiany muszą być zatem wyjaśnione przez organ administracji w sposób szczegółowy a przede wszystkim przekonywujący i oparty na dokumentach. Wobec wskazanych uwarunkowań prawnych organ administracji, rozpatrując zarzut skarżących winien przeanalizować argumentację strony, czego w niniejszej sprawie nie uczynił, bowiem całkowicie pominął podnoszone przez nią dokumenty mające potwierdzać, iż doszło do zmiany faktycznego sposobu użytkowania gruntu. Z uwagi na to, że w okolicznościach sprawy nie sposób uznać, aby została ona właściwie wyjaśniona, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Sąd uznał, ze nie rozważenie wskazanych okoliczności stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w tym art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a). Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6