IV SA/Wa 3476/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg A. W. i A. O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do ograniczenia oddziaływania akustycznego na środowisko uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. (znak: [...]) Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 377a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2013r, poz. 1232 ze zm.) – dalej p.o.ś., po rozpoznaniu odwołań K. S., R. S. i K. D. uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2014r. (znak [...]) i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stan faktyczny sprawy jest następujący. Decyzją z dnia [...] marca 2014r. (znak [...]) Marszałek Województwa [...] działając na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 i art. 178 ust. 1 i 2 Prawo ochrony środowiska zobowiązał pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do ograniczenia w terminie do [...] grudnia 2016r. do wartości normatywnych akustycznego oddziaływania na tereny wskazanych nieruchomości drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] oraz do wykonania pomiarów kontrolnych poziomów dźwięku i przedłożenia wyników pomiarów w terminie do dnia [...] kwietnia 2017r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. przekazał Analizę porealizacyjną oddziaływania na środowisko drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] w zakresie klimatu akustycznego i środowiska gruntowo-wodnego. Z analizy tej wynika, że w zakresie klimatu akustycznego występują przekroczenia wartości dopuszczalnych poziomów hałasu. W celu ograniczenia poziomu hałasu zaproponowano budowę nowych ekranów akustycznych oraz modernizację istniejących, a w miejscach gdzie nie ma możliwości ograniczenia hałasu do wartości dopuszczalnych zaproponowano utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Organ zaznaczył także, że nie skorzystał z możliwości wskazania na podstawie art. 362 ust. 2 pkt 1 a) p.o.ś. czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania przedmiotowego odcinka na środowisko ponieważ przedstawione w Analizie rozwiązania techniczne w postaci ekranów akustycznych mogą ulec zmianie na etapie projektowania. Wskutek odwołań wniesionych przez mieszkańców wsi [...], którzy kwestionują budowę nowych ekranów i modernizację istniejących, Minister Środowiska wydał decyzję kasatoryjną, gdzie stwierdził, że organ I instancji nie rozstrzygnął zagadnień, o których mowa w art. 362 ust. 2 pkt 1a) p.o.ś. tj. decyzja nie określa czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko. Wprawdzie powołany przepis ma charakter fakultatywny, nie oznacza to jednak, że organ może stosować go dowolnie, zwłaszcza gdy strony kwestionują zasadność przyjętych w Analizie porealizacyjnej rozwiązań technicznych. Niezależnie od tej kwestii, zdaniem Ministra Analiza ta nie może stanowić dowodu na okoliczność faktycznych ponadnormatywnych akustycznych oddziaływań. Mianowicie określenie akustycznych oddziaływań zostało dokonane na podstawie obliczeń bazujących na wynikach pomiarów zrealizowanych w punktach, które były zlokalizowane w miejscach nazbyt zróżnicowanych pod względem wysokości nad poziomem terenu, jak i miejscach nazbyt zróżnicowanych pod względem odległości od źródła hałasu. Nie wykazano także, że liczba wyników pomiarów (18) jest reprezentatywna dla oceny zjawiska. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.O. i A. O. oraz A. W.. Skarga A.W. podnosi, że bezspornie dopuszczalne normy hałasu na tym odcinku drogi zostały przekroczone, co wynika zarówno z Analizy porealizacyjnej, jak i innych ekspertyz. W świetle tych dokumentów zasadne jest wybudowanie ekranów akustycznych, stąd skarżącą uważa, że decyzja jedynie przedłuża moment posadowienia tych ekranów. Prosi o interwencję, aby jak najszybciej ekrany te zostały zamontowane. Jeśli chodzi o druga skargę, to skarga A.O. została prawomocnie odrzucona. A.O. natomiast zarzuca, że ze wszystkich ekspertyz wynika, iż występują przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na odcinku drogi, gdzie została zlokalizowana jej nieruchomość. W takiej sytuacji niezrozumiałe jest przedłużanie postępowania w sprawie nałożenia obowiązku zlokalizowania ekranów akustycznych. Skarga przestawia uciążliwości związane z eksploatacją drogi w zakresie oddziaływania hałasu, w szczególności porą nocną dla rodziny skarżącej. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Zwrócił uwagę na normę art. 138 § 2 k.p.a. i konieczność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy, który powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji skorzystał z możliwości uchylenia decyzji wydanej przez Marszałka Województwa [...] z tego powodu, że doszedł do przekonania, iż przedłożona przez inwestora Analiza porealizacyjna nie jest rzetelna i wiarygodna. Przy czym zakwestionowanie merytorycznego dokumentu sporządzonego przez grupę osób posiadających wiedzę specjalistyczną – obszernego i opartego na przeprowadzonych badaniach oraz analizie stwierdzonego oddziaływania inwestycji - nastąpiło w jednym krótkim akapicie rozważań Ministra. Otóż Minister stwierdził, że pomiary zrealizowano w punktach, które były zlokalizowane w miejscach nazbyt zróżnicowanych pod względem wysokości nad poziomem terenu oraz zróżnicowanych pod względem odległości od źródła hałasu. Nie wykazano także, że liczba wyników pomiarów tj. 18 jest reprezentatywna dla oceny całokształtu zjawiska. Z taką argumentacją Minister zakwestionował walor dowodowy sporządzonej Analizy realizacyjnej. W tym miejscu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 83 ust. 1 o.o.ś. w analizie porealizacyjnej dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym odziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Zdaniem K.G. analiza jest w swoim charakterze zbliżona do raportu oddziaływania na środowisko. Różnica między tymi opracowaniami jest taka, że raport opracowuje się przed realizacją przedsięwzięcia, a analizę po jego zakończeniu. Dlatego też podobnie jak w przypadku raportu, analizę porealizacyjną będzie mógł sporządzić każdy podmiot posiadający w tym zakresie odpowiednie kwalifikacje (vide komentarz do art. 82 ustawy OOŚ LEX). Należy przy tym dodatkowo podnieść, że odmiennie niż w przypadku raportu oddziaływania na środowisko przepisy o.o.ś. nie zawierają norm co do zawartości merytorycznej takiego dokumentu. Niemniej charakter obydwu dokumentów co do skutków dla ustalenia praw i obowiązków uczestników obrotu prawnego jest analogiczny. Ustalenia bowiem raportu stanowią podstawę do regulacji wpisanych w decyzję środowiskową. Natomiast ustalenia i wnioski analizy porealizacyjnej mogą zostać wykorzystane przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 362 p.o.ś., czy też ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 1 p.o.ś.). Analiza porealizacyjna ma na celu ograniczenie rzeczywistych uciążliwości inwestycji dla nieruchomości sąsiednich (vide wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 2169/11). Z tych wszystkich względów reguły oceny takiej analizy jako dowodu w sprawie winny być analogiczne jak raportu oddziaływania na środowisko. Jak zauważa NSA w wyroku z 10 grudnia 2015r. (sygn. akt II OSK 974/14) zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Raportowi bowiem przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu. Stąd też nie jest możliwie podważanie przedstawionych w raporcie ocen m.in. w zakresie zastosowanych technologii bez fachowej oceny ekspertów. Odnosząc taki sposób rozumienia charakteru i wagi raportu do analizy porealizacyjnej należy stwierdzić, że co prawda Minister Środowiska dysponuje wykwalifikowanymi pracownikami posiadającymi przygotowanie merytoryczne do orzekania w sprawach ochrony środowiska, niemniej zdaniem Sądu ocena metodyki prowadzenia badań i ich warunków - primo nie może być oceniona jednym akapitem rozważań bez wykazania, że wnioski analizy poczynione w oparciu o takie pomiary przy skrytykowanej metodologii nie uzasadniają przyjętych w analizie ustaleń tj. przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, - secundo w tym zakresie powinni się wypowiedzieć eksperci. Podważanie bowiem metod i warunków wykonywania pomiarów i tym samym wartości dowodowej analizy powinno podlegać analogicznej procedurze jak zakwestionowanie raportu oddziaływania na środowisko. Nie można się zgodzić także z zasadnością stwierdzenia Ministra, że analiza ma wykazać, iż liczba wyników pomiarów jest reprezentatywna. Jeśli osoby sporządzające analizę ograniczyły ilość wyników pomiarów do 18 to widocznie uznały, że taka ilość będzie wystarczająca do ustalenia poziomu oddziaływania inwestycji na środowisko pod względem hałasu. Nie mają zatem obowiązku dodatkowego wykazywania liczby wyników pomiarów. Jeśliby natomiast organ uznał, że jest to liczba niewystarczająca do przeprowadzenia badań winien w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazać błędy metodologiczne i ich wpływ na końcowy wynik analizy. W drugiej kolejności Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.pa. Organ odwoławczy jest co do zasady instancją merytoryczną, a nie kontrolną. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uchylić ją w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części lub umorzyć postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 k.p.a. wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Natomiast, jeżeli organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego to wydaje decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Minister nie wykazał, że organ I instancji dopuścił się naruszeń procesowych w zakresie objętym dyspozycją art. 362 ust. 2 pkt 1 a) p.o.ś. tj. czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania przedmiotowego odcinka drogi na środowisko. Wręcz odmiennie - organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego elementem zasadniczym była Analiza porealizacyjna i nie ma potrzeby, aby to postępowanie uzupełniać czy tez powtarzać. Inną bowiem kwestią jest zanegowanie – zdaniem Sądu w zakresie niewystarczającym - całej Analizy czyli generalnie kwestii zasadniczej tj. czy w ogóle występuje odziaływanie przedmiotowej drogi krajowej nr [...] na środowisko ponad ustalone normy w zakresie hałasu, a inną wskazanie konkretnych czynności mających na celu ograniczenie tego oddziaływania. Ostatni bowiem element może mieć miejsce w przypadku uprzedniego stwierdzenia takiego ponadnormatywnego oddziaływania. Faktem jest co prawda, że w samej osnowie decyzji organ I instancji nie wskazał czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko (art. 362 ust. 2 pkt 1 a) p.o.ś.) tj. wybudowania nowych ekranów akustycznych i modernizacji istniejących, ale w uzasadnieniu wyraźnie odniósł się do zastosowania przywołanego ostatnio przepisu. Podkreślił, że nie skorzystał z możliwości wskazania czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania przedmiotowego odcinka drogi, ponieważ przestawione w Analizie rozwiązania techniczne w postaci ekranów akustycznych mogą ulec zmianie na etapie projektowania. Nie można zatem uznać, że sprawa ekranów akustycznych jest nowym elementem stanu faktycznego. Co prawda nie orzeczono o nich w osnowie decyzji, ale nie budziło wątpliwości stron postępowania, że ograniczenie odziaływania ma nastąpić poprzez właśnie owe ekrany akustyczne, skoro odwołania od decyzji organu I instancji dotyczyły wyłącznie tej kwestii - odwołujący nie zgadzali się z umiejscowieniem ekranów przy granicy ich nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że sprawa ekranów była rozważana przez organ I instancji jako czynność mająca na celu ograniczenie akustycznego oddziaływania drogi. Nie zostałaby zatem naruszona zasada dwuinstancyjności, jak również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyby organ odwoławczy uchylił w części decyzję i orzekł samodzielnie o postawieniu ekranów akustycznych. Dysponował bowiem materiałem dowodowym w postaci Analizy porealizacyjnej. Oczywiście jednak warunkiem orzekania o ekranach w osnowie decyzji było uprzednie stwierdzenie, że droga oddziałuje na środowisko w zakresie ponadnormatywnym, co wynikać może z Analizy porealizacyjnej. Tymczasem prawidłowość tej Analizyw tej samej decyzji została zakwestionowana. Rozpoznając zatem ponownie odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] organ ma obowiązek w pierwszej kolejności dokonać oceny Analizy porealizacyjnej zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku, przy uwzględnieniu charakteru tego dokumentu. Jeżeli postępowanie wyjaśniające spełniające wymagania art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. doprowadzi organ do wniosku, że jednak Analiza ta została sporządzona wadliwie - przy zastosowaniu w szczególności błędnej metodologii – upada możliwość wskazania czynności wymienionych w art. 362 ust. 2 pkt 1 a) p.o.ś. skoro nie będzie wykazane, że podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na to środowisko, tutaj w zakresie emisji hałasu. Powyższe względy zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosków uprawnionych podmiotów.