IV SA/Wa 348/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) dalej jako k.p.a. oraz art. 9 a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) zwanej dalej u.g.n. po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] lutego 2016 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] - część z obrębu [...] położonej w W. dzielnicy [...] przy ul. [...], która odpowiada części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] z dawnego obrębu [...], własność nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 1973r. znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy: Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1972 r. oraz decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1972 r. ustaliło lokalizację zespołu mieszkaniowego "[...] " oraz lokalizację ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...] " na terenie położonym w W.. W skład terenu objętego powyższymi decyzjami lokalizacyjnymi weszła między innymi nieruchomość oznaczona jako dawna działka pochodząca z tabeli likwidacyjnej wsi S. nr [...] i [...] oznaczona nr [...] z dawnego obrębu [...]. Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją znak: [...] z [...] lipca 1973 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o pow. 0,4296 ha pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi S. nr [...] i [...], dla której nie było urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości, w decyzji stwierdzono, że ustalenie odszkodowania zostanie orzeczone odrębną decyzją, po uzyskaniu tytułu prawnego do nieruchomości. Podczas prowadzenia postępowania ustalono, że nieruchomość była w posiadaniu J. M. syna Jana i Katarzyny. Następnie Wojewoda [...] ustalił, że Sąd Rejonowy [...] w postanowieniu z [...] grudnia 1975 r. - sygn. akt. [...], orzekł, że W. K. nabył przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1966 r. działkę gruntu opisaną w rejestrze gruntów Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej nr jedn. rejestracyjny [...], nr mapy i nr działki [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] o pow. ogólnej 0,2248 ha. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów decyzją znak [...] z [...] lutego 1976 r. ustalił na rzecz W. K. odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. 0,2248 ha położoną w W. przy ul. [...] wywłaszczoną na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej znak: [...] z [...] lipca 1973 r. W. K. wnioskiem z 29 czerwca 1993 r. zwrócił się do Urzędu Rejonowego w W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], o pow. 0,02248 ha położonej w W. przy dawnej ul. [...]. Starosta Powiatu [...] ustalił, że dawnej działce nr [...] z dawnego obrębu [...] odpowiada między innymi działka nr ew. [...] oraz działka nr ew. [...] z obrębu [...]. Starosta Powiatu [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2000 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...] stanowiąca obecnie część działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] o pow. 0,2248 ha. Na skutek odwołania W. K., Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi W. K., wyrokiem z 6 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 750/01 uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2001r. utrzymującą decyzję Starosty Powiatu [...] w mocy. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] lipca 2000 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazał sprawę do rozparzenia organowi pierwszej instancji. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] z [...] stycznia 2005 r. o odmowie zwrotu części nieruchomości objętej wnioskiem oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] z obrębu [...] zajętej pod ul. [...], w pozostałej części wyłączył się od orzekania. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1644/07 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lutego 2009 r. sygn. akt: I OSK 361/08 oddalił wniesioną przez W. K. skargę kasacyjną od ww. wyroku. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, że Prezydent W. ustalił że działka nr ew, [...] z obrębu [...] stała się z mocy prawa na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, z dniem [...] maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy [...]. Nieruchomości będące własnością gmin warszawskich na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz.361 ze zm.) stały się z dniem 27 października 2002 r., z mocy prawa mieniem m.st. Warszawy. Prezydent W. postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2006 r. wyłączył się od rozpoznania sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...] na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., a Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z [...] września 2012 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia tego wniosku. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016 r. Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w W. dzielnicy [...] przy ul. [...], która odpowiada części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] z dawnego obrębu [...]. Odwołanie od ww. decyzji wniósł W. K. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawiera art. 137 u.g.n. Powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, organ odwoławczy wskazał, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 roku (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Wobec tego dla oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o zwrot lecz nie później niż w dniu 22 września 2004 r. Wojewoda [...] na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] położona w W. Dzielnicy [...] jest zagospodarowana pod osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na nieruchomości został pobudowany kompleks budynków mieszkalnych o adresie [...]na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] lutego 1979 r. Powyższe ustalenia potwierdziły oględziny nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], które odbyły się w dniu 23 maja 2014 r. Podczas oględzin stwierdzono, że w ulicy [...] znajduje się infrastruktura techniczna, studzienki kanalizacji sanitarnej oraz studzienki kanalizacji deszczowej oraz lampa oświetlenia ulicznego. Działka nr ew. [...] zabudowana jest trzema budynkami jednorodzinnymi w grupowej zabudowie, pod adresem [...]. Dawna granica od strony południowej przechodzi narożnikiem budynku [...]. Północno-zachodni narożnik dawnej działki [...] znajduje się pod chodnikiem oraz ulicą [...], północno wschodni narożnik dawnej działki nr [...] stanowi ogród nieruchomości pod adresem [...]. Spółdzielnia "[...] " przy piśmie z 25 sierpnia 2014 r. przesłała decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] lutego 1979 r. Nr [...] oraz przydziały lokali mieszkalnych kat. domek: przy ul [...] z [...] września 1985 r., ul. [...] z [...] lutego 1987 r. i ul. [...] z [...] czerwca 1987 r. Należy więc przyjąć, że nieruchomość została trwale zagospodarowana przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Organ Odwoławczy stwierdził, że wprawdzie nieruchomość jest własnością Gminy W., jednak Spółdzielnia "[...] " ubiega się o ustanowienie na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania ww. gruntu oraz prawa własności posadowionych na nim budynków, co potwierdza, fakt jej zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe. W aktach, jako materiał dowodowy znajdują się zdjęcia lotnicze uzyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z których wynika, że stan zagospodarowania nieruchomości opisanej w protokole oględzin istniał już w dacie wykonania zdjęcia z 15 maja 1982 r. Również aktualny stan nieruchomości wskazuje na wykonanie celu wywłaszczenia jakim było wybudowanie osiedla mieszkaniowego spółdzielczego i lokalizację ulic miejskich "[...] " ustalonego w decyzjach lokalizacyjnych Nr [...] i Nr [...] z [...] kwietnia 1972 r. wydanych przez Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość objęta roszczeniem zwrotowym stanowi działkę, która jest działką trwale zabudowaną. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wskazał, że budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy czas. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. wniósł W. K. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 15 k.p.a.. w zw. z art. 138 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięte przez organ II instancji merytorycznie po raz drugi sprawy, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 2. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które w konsekwencji skutkowało przyjęciem błędnego ustalenia, że nastąpiło wykonanie celu wywłaszczenia, "jakim było wybudowanie osiedla mieszkaniowego spółdzielczego i lokalizację ulic miejskich "[...] " ustalonego w decyzjach lokalizacyjnych nr [...] i nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 roku wydanych przez Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji" i wywiedzenie tego ustalenia wyłączenie z aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości ustalonego w oparciu o wizję lokalną, bez wnikliwiej analizy dokumentacji formalno-prawnej budynków, która została zgromadzona w sposób niekompletny, w związku z czym budzi poważne wątpliwości prawne co do legalności zagospodarowania nieruchomości, a tym samym nie pozwalała na bezkrytyczne przyjęcie przez organ władzy publicznej, że cel wywłaszczenia został zrealizowany; 3. art. 136 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez: a. nieuzasadnione nieuwzględnienie żądania strony dotyczące przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji oraz nieodniesienie się w żaden sposób do wniosku wnioskodawcy zawartego w odwołaniu o zwrócenie się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Oddział Terenowy (właściwy dla dzielnicy [...]) z prośbą o przeprowadzenie kontroli dotyczącej legalności budowy i oddania do użytkowania osiedla mieszkaniowego na działce objętej wnioskiem o zwrot, w tym przeprowadzenia kontroli dokumentacji potwierdzającej zgodne z prawem rozpoczęcie robót budowlanych, ich zakończenie i oddanie obiektu do użytku oraz przekazanie protokołu z przeprowadzonej kontroli wraz z odpisami części dokumentacji budowlanej dot. daty rozpoczęcia robót i daty ich zakończenia, ewentualnie - w razie braku możliwości ustalenia ww. okoliczności w taki sposób, o ustalenie przez organ I instancji właściwego organu będącego następcą właściwego terenowego organu administracji państwowej do spraw oddania do użytku obiektów budowanych w latach 1979 i ew. następnych, zwrócenie się do tegoż organu o odnalezienie i przedłożenie dokumentacji dot. oddania do użytku przedmiotowego osiedla mieszkaniowego, b. a jednocześnie polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez nieodniesienie się w jakikolwiek sposób do przyczyn nierozpoznania tegoż wniosku; 4. art. 10 k.p.a., poprzez niepowiadomienie pełnomocnika strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem i nieumożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w oznaczonym czasie, wyrażające się w wydaniu decyzji bez jakiekolwiek formalnego komunikatu o takiej gotowości zaledwie na drugi dzień po tym, jak pełnomocnik Skarżącego niezwłocznie po otrzymaniu pisma przewodniego Starosty [...] z dnia 1 grudnia o wpłynięciu do akt dodatkowych materiałów nadesłanych przez Starostę z własnej inicjatywy zapoznał się z nimi i wykonał ich fotokopie celem dalszej analizy, co spowodowało, iż Skarżący został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do nadesłanych materiałów, a miał do nich istotne zastrzeżenia, co wyraził w piśmie z 20 grudnia 2016 r. złożonym bez zbędnej zwłoki, zanim powziął wiedzę o tym, iż organ nie umożliwiając ustosunkowania się wydał już wcześniej decyzję, tę bowiem doręczono mu dzień po złożeniu pisma. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentacje na poparcie powyższych zarzutów. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej musi być odczytywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady dopuszczającej wywłaszczenie nieruchomości jedynie na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 Konstytucji). Decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] lipca 1973 r. znak: [...], orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 4296 m² położonej w W. przy ul. [...], została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 18, poz. 94 z 1961 r.). Z decyzji tej wynika, że nieruchomość została przeznaczona zgodnie z lokalizacją szczegółową z [...] kwietnia 1972 r. nr [...] i [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji: organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej) ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Przepis ten obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127). W ustawie tej do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69, w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak również w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP ( tak - NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt. I OSK 639/14). Rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1973 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. W rozpoznawanej sprawie, sporna nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, oznacza to, że cel wywłaszczenia został określony bardzo ogólnie. Z decyzji z [...] kwietnia 1972 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji wynika, że lokalizacja zespołu mieszkaniowego " [...]" miała miejsce na terenie położonym w D. [...] i obejmowała obszar o powierzchni 175 ha. Nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową z [...] lipca 1973 r. znak: [...] o powierzchni 4296 m² stanowi jedynie część tego obszaru. Następnie organ ustalił, że w dniu [...] lutego 1979 r. Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą został wybudowany kompleks budynków mieszkalnych przy ul. [...]. Budynki te zlokalizowane są na działce nr ew. [...], a w szczególności na tej jej części, która w dacie wywłaszczenia odpowiadała części działki nr [...]. Z protokołu oględzin wynika, że w ulicy [...] znajduje się infrastruktura techniczna, studzienki kanalizacji sanitarnej oraz studzienki kanalizacji deszczowej oraz lampa oświetlenia ulicznego. Działka nr ew. [...] część zabudowana jest trzema budynkami jednorodzinnymi w grupowej zabudowie, pod adresem [...]. Organ ustalił również, że w dniu 26 września 1985 r. został wydany przydziały lokalu mieszkalnego kat. domek przy ul [...], w dniu 26 lutego 1987 r. został wydany taki przydział na lokal mieszkalny kat. domek przy ul. [...], a w dniu 1 czerwca 1987 r. na lokal mieszkalny kat. domek ul. [...]. Jednocześnie organ ustalił w oparciu o znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentację fotograficzną, że stan zagospodarowania nieruchomości opisanej w protokole oględzin istniał już w dacie wykonania zdjęcia z 15 maja 1982 r. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że spółdzielcze osiedle mieszkaniowe pod którego realizację została wywłaszczona m. in. działka nr [...] z dawnego obrębu [...] o pow. 4296 m2 został zrealizowany. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zmieniony i został zrealizowany. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, w ustalonym przez organy stanie faktycznym opartym o zgromadzone dokumenty, należy uznać, że cel wywłaszczenia na dawnej działce ewidencyjnej nr [...] z dawnego obrębu [...] (obecnie stanowiącej część działki [...] z obrębu [...]) został zrealizowany przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o jej zwrot oraz przed 1 stycznia 1998 r., co uzasadnia, że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 .u.g.n. nie zostały spełnione. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postępowanie przed organem II instancji jest powtórzeniem rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, wbrew zarzutowi skargi, rozstrzyga sprawę merytorycznie po raz drugi. Jednocześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie wadą uzasadnienia jest fakt niedoniesienia się do przyczyn nieuwzględnienia wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego, ale z uwagi na treść tego wniosku, należy przyjąć, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Organ w przedmiotowej sprawie nie miał obowiązku badania prawidłowości procesu budowlanego spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.