IV SA/Wa 348/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w części w jakiej rozstrzygają one o ustaleniu odszkodowania odpowiadającego wartości składnika budowlanego w kwocie [...] zł ; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 13477 (trzynaście tysięcy czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a" po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] odszkodowania w wysokości [...] zł, za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę ulicy Ż. w [...] Etap II (od ulicy P. do ulicy G.), o odmowie powiększenia tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...], utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Nieruchomość położona w [...], obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], została przeznaczona pod rozbudowę ulicy Ż. w [...] Etap II Nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym [...] S.A z siedzibą w [...] (odpis KW [...]). Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] odszkodowania w wysokości [...] zł. Z tytułu wywłaszczenia ww nieruchomości i o odmowie powiększenia tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydenta Miasta [...], wnosząc o uchylenie decyzji w części ustalającej wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na kwotę [...] i orzeczenie, iż odszkodowanie to powinno wynieść [...] zł. W odwołaniu, powołując się na art. 151 i 48 kodeksu cywilnego, wskazano, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo do kwoty odszkodowania zaliczył wartość składnika budowlanego w postaci chodnika z kostki brukowej z krawężnikami, chodnika z kostki brukowej/betonowej z krawężnikiem, portalu wejściowego do windy i wiaty obudowanej, szybu windowego z urządzeniami, posadzki betonowej obłożonej płytkami gresowymi, bariery stalowej ochronnej osadzonej na murze oporowym, chodnika z kostki betonowej z krawężnikiem wzdłuż muru oporowego, fundamentu betonowego przy schodach, muru oporowego z cegły klinkierowej i fundamentu, a także schodów betonowych licowanych płytkami gresowymi z podestem, przyjmując iż stanowią one część składową przejętej działki w sytuacji, gdy są one elementem drogi - ul. Ż., stanowiącej własność Skarbu Państwa, jedynie posadowionym na działkach nr [...] oraz nr [...]. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 oraz 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496), dalej "specustawa drogowa", decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4d specustawy drogowej jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. Rzeczoznawca ustalił, że wyceniane działki nr [...] oraz nr [...] nie stanowią zwartego kompleksu. Działka nr [...] stanowi fragment gruntu o kształcie regularnym – prostokąta i znajduje się na niej szyb windowy, a w pozostałej części chodnik oraz trawnik, natomiast działka nr [...] stanowi fragment gruntu o kształcie bardzo wąskim i wydłużonym, jednak regularnym - stanowiącym prostokąt. Usytuowana jest w terenie o topografii płaskiej, jest zagospodarowana, znajduje się na niej mur oporowy, w którym zabetonowana jest bariera ochronna na całej długości ogrodzenia, schody betonowe oraz chodnik. Biegły wskazał, iż według stanu na dzień [...] kwietnia 2016 rj, zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez Kancelarię Rzeczoznawców Majątkowych "[...]" oraz z ustaleniami dokonanymi w trakcie przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu [...] listopada 2016 r., a także w oparciu o dostępną dokumentację, na wycenianej nieruchomości znajdowały się części składowe podlegające wycenie szczegółowo opisane na str. 10 operatu szacunkowego. Nieruchomość położona jest przy pasie drogowym ul. Ż., w pobliżu skrzyżowania ul. Ż. z ul. Ł., posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej i znajduje się w odległość ok. 1,9 km (w linii prostej) na południowy wschód od rynku w [...]. Bezpośrednio przy działkach znajduje się [...], przystanek autobusowy komunikacji miejskiej oraz przejście podziemne. Najbliższe sąsiedztwo nieruchomości stanowi zabudowa o charakterze mieszkaniowym zarówno jednorodzinnym jak i wielorodzinnym, a także handlowo - usługowym. W pobliżu znajduje [...], [...] Sp. z o.o., [...], stacja benzynowa a w dalszym otoczeniu znajdują się natomiast tory kolejowe, jak również [...] [...]. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podał, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2012 r., działka nr [...] oraz nr [...] znajdowały się na terenie oznaczonym jako MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto dla nieruchomości pierwotnej (działka nr [...]) zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę szczegółowo opisane na str. 11 operatu szacunkowego. Jak stwierdził biegły, ww. decyzje dotyczą jedynie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się w budynku zlokalizowanym na działce nr [...][...] oraz budowy infrastruktury towarzyszącej zabudowie, w związku z czym ich ustalenia nie powodują zmiany przeznaczenia planistycznego przedmiotowej nieruchomości ustalonego w studium. Biegły wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę, że przeznaczenie nieruchomości ustalone w decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest odmienne od przeznaczenia wynikającego z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny dróg, jak też nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym. Dokonana przez biegłego analiza pozwoliła stwierdzić, że wobec wyraźnie wyższej cenności terenów mieszkaniowych, wartość przedmiotowej nieruchomości określona została przy uwzględnieniu jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. biorąc pod uwagę transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Jednocześnie biegły wskazał, iż ze względu na stwierdzenie niewystąpienia w obrocie dostatecznej do przeprowadzenia wyceny liczby nieruchomości spełniających kryteria podobieństwa, o porównywalnych częściach składowych i co za tym idzie brak możliwości wyznaczenia wartości rynkowej nieruchomości, w procedurze wyceny określona została wartość odtworzeniowa nieruchomości. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. rozporządzenie, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Na potrzeby wyceny przeprowadzono analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, położonych na terenie miasta [...], o porównywalnej atrakcyjności lokalizacyjnej w okresie od listopada 2014 r. do listopada 2016 r.  Po weryfikacji danych do analizy przyjęto zbiór 11 transakcji ocenach mieszczących się w przedziale od 228,66 zł/m2 do 450 ,00 zł/m2, przy cenie średniej 294,48 zł/m2, z których szczegółowej charakterystyce poddano nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej opisane na str. 22-23 operatu szacunkowego. W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww cech zaliczono: lokalizację (waga 20%), sąsiedztwo (waga 15%), dostęp do drogi (waga 15%), parametry fizyczne (waga 20%), stan planistyczny (waga 15%) oraz ograniczenia (waga 15%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Pozwoliło to na oszacowanie wartości prawa własności 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł/m2, natomiast powierzchni obydwu działek na kwotę [...] zł. W związku z brakiem na rynku lokalnym oraz regionalnym, stanowiącym obszar całego województwa [...], transakcji prawem użytkowania wieczystego podobnych nieruchomości drogowych oraz niemożnością określenia wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu określono przy zastosowaniu § 29 ust. 3 rozporządzenia, jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego. Po skorygowaniu wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości o wyliczony na podstawie ww. danych współczynnik korygujący (0,557), biegły otrzymał wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] w kwocie [...] zł oraz działki nr [...] w kwocie [...] zł, przy cenie 1 m2 na poziomie [...] zł/m2 Wartość składników budowlanych została oszacowana zgodnie z metodologią opisaną na str. 26-29 operatu szacunkowego na łączną kwotę [...] zł. Natomiast wartość składników roślinnych została oszacowana zgodnie z metodologią opisaną na str. 30 operatu szacunkowego na kwotę [...] zł. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości - [...] S.A. z siedzibą w [...] na kwotę [...] zł na którą składa się wartość prawa użytkowania wieczystego ([...] zł), jak również wartość składników budowlanych ([...] zł). Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej "ugn", podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się dla aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie natomiast do art. 135 ust. 1 ugn jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Zgodnie zaś z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmuje się ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z § 29 ust. 2 jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na Innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Stosownie do § 29 ust. 3 jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego według wzoru wskazanego w tym przepisie. Zgodnie natomiast z § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r., organ wskazał, iż nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn i rozporządzenia. W omawianym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniana nieruchomość była przeznaczona w dokumentach planistycznych pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, natomiast wobec faktu, iż nieruchomości o takim przeznaczeniu są droższe od nieruchomości przeznaczonych pod drogi wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z ww. 5 36 ust 1 rozporządzenia, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Jako obszar badanego rynku w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przyjęto teren miasta [...], biorąc pod uwagę nieruchomości odznaczające się porównywalna atrakcyjnością lokalizacyjną. Prawidłowo oszacowano także wartość ustanowionego na nieruchomości użytkowania wieczystego. W szczególności biegły uzasadnił brak możliwości wyceny tego prawa przy zastosowaniu § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Organ uznał za niezasadne zarzuty odwołania. Pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dot. przejęcia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustaleń a wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Części powierzchni ziemskiej (grunty) stanowiące odrębny przedmiot własności są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia trwale z gruntem połączone są częścią składową nieruchomości (gruntowej), zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Zatem własność nieruchomości rozciąga się na elementy stanowiące jej część składową. Skutek ten następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość naniesień i kto poniósł koszt ich budowy. W związku z powyższym obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartość i odjętego prawa własności. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Wyjątek od zasady superficies solo cedit wprowadza art. 235 Kc, z którego wynika, że budynki (inne urządzania) znajdujące się na gruncie objętym użytkowaniem wieczystym stanowiące własność użytkownika wieczystego nie są częściami składowymi, lecz odrębnymi od gruntu nieruchomościami budynkowymi. Jednakże okoliczność, że pozostają one w gospodarczym związku z użytkowaniem wieczystym ma wpływ na ich status prawny. Prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na użytkowanym gruncie jest zgodnie z art. 235 § 2 Kc prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza, że własność tych budynków (innych urządzeń) dzieli los prawny użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość ww. naniesień budowlanych, która to następnie kwota prawidłowo została przyznana - jako część odszkodowania - na rzecz byłego użytkownika wieczystego działki. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie wskazane przez skarżącego elementy budowlane nie podlegają wycenie jako dobro ogólnonarodowe, ale grunt wraz z częściami składowymi. Za wszystkie te elementy organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić odszkodowanie. Powyższe uregulowania nie wyłączają rozliczeń nakładów poniesionych na grunt na drodze procesu cywilnego, i to na ścieżce cywilnej odwołujący się powinien podnosić argumenty dotyczące ewentualnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art 151 Kc. Wojewoda [...] słusznie odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości prawa użytkowania wieczystego zgodnie z art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Stosownie bowiem do treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1. doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności, 3. 2. doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartością prawa użytkowania wieczystego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzji Wojewody [...] nr [...], znak: [...], z dnia [...] kwietnia 2016 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym dotychczasowi właściciele nieruchomości objętej ww. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinni wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. W przypadku nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste uprawnienie wynikające z ww. przepisu przysługuje tylko użytkownikowi wieczystemu. Nie przysługuje natomiast właścicielowi gruntu, bowiem zgodnie z art. 233 Kc użytkownikowi wieczystemu przysługuje prawo korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, w tym także właściciela nieruchomości, stąd też tylko i wyłącznie użytkownik wieczysty ma prawo do dysponowania nieruchomością. Z treści pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. wynika, iż w przypadku działek nr [...] i [...] nie wpłynęło pisemne oświadczenie użytkownika wieczystego odnośnie wydania tych działek na rzecz inwestora, jak również nie został sporządzony protokół zdawczo - odbiorczy potwierdzający faktyczne jej objęcie przez inwestora. Co prawda Miejski Zarząd Dróg w [...] w piśmie adresowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazał że sprawował zarząd nad elementami pasa drogowego posadowionymi na przedmiotowych działkach poprzez modernizację i utrzymywanie w ramach remontów bieżących. Niemniej jednak nie na całych działkach znajdowały się te składniki budowlane lecz jedynie na ich części. Zatem nie można uznać, że całe działki znajdowały się we władaniu inwestora. W związku z powyższym Wojewoda [...] zasadnie uznał, że nie została spełniona ustawowa przesłanka wynikająca z przepisu art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej i nie podwyższył ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Prezydent Miasta [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, na bezsporne ustalenie, że na kwotę ustalonego odszkodowania, czyli na kwotę [...] zł składa się: 1) kwota [...] zł odpowiadająca wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu w/w nieruchomości, 2) kwota [...] zł odpowiadająca wartości składnika budowlanego na ww. nieruchomości. Jednocześnie z zaskarżonej decyzji wynika, iż ww. składnik budowlany na działkach nr [...] i nr [...] to: - chodnik z kostki brukowej z krawężnikami o wartości [...] zł, - chodnik z kostki brukowej/betonowej z krawężnikiem wartości [...] zł, - portal wejściowy do windy i wiata obudowana o wartości [...] zł, - szyb windowy z urządzeniami o wartości [...] zł, - posadzka betonowa obłożona płytkami gresowymi o wartości [...] zł, - bariera stalowa ochronna osadzona na murze oporowym o wartości [...] zł, - chodnik z kostki betonowej z krawężnikiem wzdłuż muru oporowego o wartości [...] zł, - fundament betonowy przy schodach o wartości [...] zł, - mur oporowy z cegły klinkierowej i fundament o wartości [...] zł, - schody betonowe licowane płytkami gresowymi z podestem o wartości [...] zł. Skarżący wskazał, że z treści decyzji organu I instancji oraz z zebranego w sprawie materiału bezsporne jest że wszystkie ww. składniki budowlane (a przede wszystkim chodniki, mury oporowe i głównie szyb windowy z urządzeniami oraz portalem wejściowym do windy o łącznej wartości [...] zł są elementem drogi - ul. Ż., posadowionym na działkach nr [...] i nr [...]. W szczególności szyb windowy z urządzeniami i innymi elementami składowymi jest fragmentem większej budowli - przejścia podziemnego pod ulicą Ż., w skład którego wchodzą windy dla niepełnosprawnych. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem skarżącego odszkodowanie zostało określone błędnie. Powinno ono wynosić jedynie [...] zł (to jest kwotę odpowiadającą wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu) albowiem użytkownikowi wieczystemu działek nr [...] i nr [...] wbrew stanowisku organu I instancji nie przysługuje odszkodowanie w części odpowiadające wartości fragmentów drogi położonych na ww. działkach, w tym fragmentów budowli - przejścia podziemnego z windami - na tych działkach. Organ I instancji błędnie przyjął, że elementy te są własnością [...] S.A. na mocy art. 235 kodeksu cywilnego. Wymieniony przepis stanowi natomiast w swoim § 1, że "budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie karbu Państwa przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawieraniu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste." Organ I instancji nie wziął jednak pod uwagę, że tzw. składnika budowlanego czyli fragmentów większej budowli jaką jest droga - ul. Ż. wraz z przejściem podziemnym - nie wzniósł użytkownik wieczysty - [...] S.A. ani też fragmentów tych budowli nie nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawieraniu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przedmiotowe obiekty powstały bowiem dopiero w 2001 roku, na podstawie wydanego przez Wojewodę [...] pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] VII 2000r. a wzniesione zostały przez Miasto [...] - Miejski Zarząd Dróg w [...] za środki budżetu tegoż Miasta. [...] był natomiast użytkownikiem wieczystym gruntów wymienionych w sentencji zaskarżonej decyzji od 1992roku (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] III 1992r.). Prezydent Miasta [...] powołując się zatem na art. 151 kodeksu cywilnego i uznając, że wyżej opisany "składnik budowlany", (a przede wszystkim szyb windowy z urządzeniami i innymi elementami składowymi będący fragmentem większej budowli - przejścia podziemnego pod ulicą Ż., w skład którego wchodzą windy dla niepełnosprawnych), jest częścią budowli drogi należącej do Skarbu Państwa, a zatem jest własnością Skarbu Państwa jako właściciela gruntu, na którym zlokalizowano zasadniczą część tej drogi, podniósł, iż i ww. "naniesienia budowlane" na działce Nr [...] i nr [...] nie mogą być uznane za części składowe tych działek. Skoro "naniesienia" te, o łącznej wartości [...] zł nie są częściami składowymi wywłaszczonych działek to nie może ich wartość być przedmiotem odszkodowania za te działki. Organ II instancji pominął argumentację prawną przedstawiona przez Skarżącego oraz przedstawione dowody, w tym decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] VII 2000r. o pozwoleniu na budowę m.in. przejścia podziemnego pod ul. Ż. Skarżący nie kwestionuje zasad sporządzenia operatu szacunkowego a jedynie uznanie części drogi ul. Ż. w [...] - zajmującej wywłaszczone działki nr [...] i [...], jako część składową tychże działek. W tych okolicznościach, za "naniesienia budowlane" na gruncie oznaczonym nr [...] i [...], które nie są częścią składową tego gruntu nie należy się odszkodowanie. Fragment drogi, w szczególności chodniki wzdłuż jezdni ul. Ż. w [...], mury oporowe oraz część przejścia podziemnego pod ul. Ż. (portal wejściowy do windy, wiata obudowana, szyb windowy z urządzeniami) nie są częścią składową działki nr [...] i [...] ale częścią składową drogi - ul. Ż. będącej własnością Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, art. 151 kc wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit ze względu na zachowanie jedności budynku lub urządzenia, co sprawia, że właścicielem budynku jest inwestor, a właściciel nieruchomości sąsiedniej może żądać - w zależności od spełnienia dalszych przesłanek określonych w art. 151 zdanie pierwsze - przywrócenia stanu poprzedniego lub roszczeń przewidzianych w art. 151 zdanie drugie. Stanowisko takie przyjęte jest także w judykaturze (w szczególności w uzasadnieniu uchwały SN z dnia 26 kwietnia 20C7 r., III CZP 27/07, OSNC 2008, nr 6, poz. 62, z glosą S. Chmiel-Żyłki, Rejent 2009, nr 10, s. 178, i w poprzedzających ją - powołanych w uchwale - orzeczeniach: wyroku z dnia 5 stycznia 1970 r., I CR 5/71, LEX nr 6643, uchwałach z dnia 21 kwietnia 2005 r., III CZP 9/05, OSNC 2 006, nr 3, poz. 44, z omówieniem Z. Strusa, Palestra 2005, nr 5-6, s. 263, i z dnia 13 października 2006 r., III CZP 72/06, OSNC 2007, nr 6, poz. 85, oraz postanowieniu z dnia 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06, LEX nr 272465). Część budynku (lub urządzenia) znajdująca się na nieruchomości sąsiedniej stanowi integralną część większej całości, jaką jest budynek (lub urządzenie). Ten zaś należy do gruntu (art. 48 kc), na którym znajduje się jego większa część." Art. 151 kc ma zastosowanie również w przypadku, gdy do sąsiednich gruntów, o których mowa w tym artykule przysługuje nie prawo własności a tylko prawo użytkowania wieczystego (patrz: uchwała S.N. z 29 V l')74r. III CZP 21/74). Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że odszkodowanie ustalone zaskarżoną decyzją zostało określone błędnie. Powinno ono wynosić jedynie [...] zł albowiem użytkownikowi wieczystemu działek [...] i [...], wbrew stanowisku organu I i II instancji, nie przysługuje odszkodowanie w części odpowiadającej wartości fragmentu drogi i przejścia podziemnego pod tą drogą, położonych na działkach [...] i [...]. Reasumując, zarzucono organowi II instancji, że ustalając odszkodowanie za działki nr [...] i [...] naruszył przepisy prawa poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, 47 i 48 kc oraz niezastosowanie art. 151 kc. W rezultacie organ II instancji ustalił odszkodowanie zawyżone i niesłuszne, bezpodstawnie wzbogacające [...] S.A. W sprawie jest zaś bezsporne, że użytkownik wieczysty działek nr [...] i [...] ani nie wzniósł budowli wyżej wymienionych o łącznej wartości [...] zł ani ich nie nabył nabywając użytkowanie wieczyste przedmiotowych działek. W tym stanie rzeczy niesłusznym byłoby więc wzbogacanie częścią drogi, którą w całości wybudowano dla Skarbu Państwa ze środków publicznych, chociaż w tym niewielkim fragmencie na działce w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Narusza to zasadę sprawiedliwego i słusznego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod drogi publiczne wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania o czym stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i 12 ust 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z art. 12 ust. 5 tej ustawy drogowej wynika że dla ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami a podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy. W przedmiotowej sprawie została wydana decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. o ustaleniu odszkodowania za grunt i jego części składowe. W skardze skarżący nie kwestionuje dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego wyliczeń natomiast podnosi zarzut błędnego przyjęcia do wysokości odszkodowania składników w postaci chodników, portalu wejściowego do windy i wiaty, szybu windowego z urządzeniami, posadzki betonowej z obłożeniem, fundamentów przy schodach, muru oporowego o łącznej wartości [...] zł. Konstytucyjna zasada rekompensowania szkód powstałych na skutek wywłaszczenia wyrażona w art. 21 Konstytucji nakłada na organ obowiązek zrekompensowania szkód powstałych w wyniku wywłaszczenia. ("Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem"). Pojęcie słusznego odszkodowania nie zostało zdefiniowane na gruncie Konstytucji ani spec ustawy drogowej. Natomiast z art. 361 §1 i 2 kodeksu cywilnego wynika, że szkoda obejmuje straty które poszkodowany poniósł i korzyści które mógłby osiągnąć gdyby mu szkody nie wyrządzono. Odpowiedzialność odszkodowawcza ogranicza się do normalnych następstw działania lub zaniechania z którego szkoda wynikła. W ocenie Sądu trafne są zarzuty skargi, że błędnie do wysokości odszkodowania należnego [...] S.A zostały doliczone składniki budowlane o wartości [...] zł. Organ wadliwie w ustalonym stanie faktycznym przyjął, że składniki te stanowią część składową działek pozostającą w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Organ nie uwzględnił art. 235 K.c, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie przede wszystkim dlatego, że [...] przysługiwało użytkowanie wieczyste gruntu a nie własność. Przenosząc te przepisy na grunt niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że wywłaszczenie części nieruchomości powoduje konieczność zrekompensowania osobie wywłaszczonej straty wynikłej z utraty przysługującego jej prawa. W tym wypadku na szkodę składa się wyłącznie wartość utraconego gruntu. Organ ustalając wysokość odszkodowania przyjął, że te sporne składniki majątkowe stanowią część składową gruntu na którym zostały usytuowane. Zgodnie z art. 47 § 2 K.c. częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Inaczej mówiąc wszelkiego rodzaju naniesienia jakie są trwale z gruntem związane stanowią część składową gruntu gdyż ich odłączenie spowoduje zmianę przedmiotu odłączonego. Jak wynika z opinii rzeczoznawcy majątkowego wartość składników majątkowych na działkach [...] i [...] została wyliczona na niebagatelną kwotę [...] zł podczas gdy grunt został wyceniony na kwotę [...] zł, co stanowi 7% wartości przyznanego odszkodowania. Ocena czy w niniejszej sprawie zasadne jest przyznanie odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego, który nie wybudował urządzeń infrastruktury drogowej na działce pozostającej w jego użytkowaniu wieczystym wymaga dokonania wykładni art. 235 K.c. Przepis ten ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego. Wynika z niego że ten kto jest właścicielem budynków i innych urządzeń na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste (§ 1) i jaka zachodzi relacja pomiędzy prawem własności budynków i innych urządzeń a prawem wieczystego użytkowania gruntu (§ 2). I tak z § 1 tego przepisu wynika, że użytkownik wieczysty jest właścicielem tylko tych budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do gmin bądź ich związków, które sam wzniósł albo nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Z kolei z § 2 tego przepisu wynika, że prawem związany z użytkowaniem wieczystym jest własność tych budynków i urządzeń o ile przysługuje użytkownikowi wieczystemu na mocy § 1 tego artykułu. Oznacza to w konsekwencji, że budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, których użytkownik nie wzniósł ani nie nabył przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie stanowią jego własności i nie są objęte prawem własności związanym z użytkowaniem wieczystym. Poparciem takiej wykładni jest art. 48 K.c. Zgodnie z nim regułą jest że budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem stanowią jego część składową, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednym z wyjątków od tej zasady, zastrzeżonych w ustawie, jest właśnie art. 235 kc. Ponieważ wyjątki od reguły należy interpretować zawężająco, ściśle to oznacza, że nie jest w świetle tych regulacji dopuszczalna wykładnia która przyznawałaby użytkownikowi wieczystemu prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste w innych wypadkach niż literalnie wskazane w tym przepisie. ( por. postanowienie SN z 25 marca 1998 r., sygn. akt: II CKN 635/97 postanowienie SN, LEX nr 79936, wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/WA 285/16, Lex 2178459, wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2006 r, sygn.. akt VII SA/Wa 1000/05, LEX nr 206531). Zdaniem Sądu organ wykazał, na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2000 r,, protokołu z [...] czerwca 2001 5 odbioru końcowego robót, umowy nr [...] budowy przejścia podziemnego, zdjęć, że przedmiotowe składniki były inwestycją wybudowaną przez skarżącego. [...] S.A. nie zaprzeczył zresztą w toku postępowania ani tym dowodom ani okolicznościom z nich wynikłym. Ostatecznie należy zatem uznać, że organ wadliwie ustalił kwotę odszkodowania, naruszając także przepis art. 18 ust. 1 spcecustawy zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się przy uwzględnieniu stanu nieruchomości. Organy przyjęły że ww składniki majątkowe (winda, chodniki itd.) stanowią część składową wywłaszczanej nieruchomości podczas stanowią one własność podmiotu który je wybudował a nie jest nim [...] S.A. Składniki te nie stanowią części składowych działek pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. ale stanowią część składową drogi publicznej. Oznacza to, że odszkodowanie powinno obejmować wyłącznie kwotę odpowiadającą wartości gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że powoływany art. 151 K.c. odnosi się do sytuacji w której doszło do przekroczenie granicy na skutek posadowienia budynku lub innego urządzenia na gruncie nie stanowiącym własności inwestora. W takiej sytuacji właścicielowi gruntu przysługuje żądanie stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie stosownej służebności gruntowej albo wykupienia zajętej części gruntu przez inwestora gdyż nieruchomość w tym zakresie (zabudowanym) utraciła dla niego znaczenie gospodarcze. Jak się przyjmuje w orzecznictwie art. 151 K.c. stanowi wyjątek od zasady superficies solo cedit ze względu na zachowanie jedności budynku lub urządzenia. Przepisy te dotyczą jednak sytuacji w której tytuł prawny do nieruchomości opiera się na prawie własności a nie na użytkowaniu wieczystym. W sytuacji natomiast gdy grunt na którym wybudowano część infrastruktury drogowej pozostaje w użytkowaniu wieczystym mają do niego zastosowanie przepisy tytułu II kodeksu cywilnego, w tym art. 235 k.c. W pozostałym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń organu. Analiza akt sprawy nie daje podstaw aby istniały inne poza wymienionymi wyżej wady które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie orzekając w sprawie organ określi wysokość odszkodowania bez składników, które zostały w obecnej opinii wycenione na kwotę [...] zł. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2017, poz. 1369) Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.D.U. 2018.265). zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na koszty te składa się wpis w kwocie [...]zł i wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł.