IV SA/Wa 35/06

Dnia 2 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 roku sprawy ze skargi T. J. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku ; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz T. J. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] lipca 2003r.Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego dla M. (zwanej w dalszej części M.) służącej do pompowania wody surowej w Z. w S. oraz udzielił T. J., właścicielowi Z. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody w ilości Qmax = 230 dm3/s dla potrzeb M., ujęciem zlokalizowanym w sekcji [...] zbiornika B. Od powyższej decyzji odwołał się Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wnosząc o zmianę zapisu wielkości poboru z 230 dm3/s na 170 dm3/s. W uzasadnieniu RZGW stwierdził, że od początku opiniował negatywnie możliwość poboru wody przez M. T. J. w ilości większej niż 170 dm3/s, gdyż RZGW przystąpił do prac projektowych nad własną M. zlokalizowaną na rurociągu wody biologicznej o przepływie 0,30 m3/s, i wydana przez Wojewodę decyzja, ograniczając możliwość poboru wody przez RZGW, narusza interes Skarbu Państwa. Ponadto zwrócono uwagę, że Wojewoda nie uwzględnił uwarunkowań technicznych pracy zasuw na rurociągu wody biologicznej, które wymuszają odprowadzanie przepływu nienaruszalnego w ilości 0,30 m3/s a nie 0,24 m3/s, gdyż zasuwa może pracować tylko w położeniu maksymalnego otwarcia lub zamknięcia. Dodatkowo RZGW poruszył sprawę dotychczasowej złej współpracy z T. J. i braku gwarancji, że w przyszłości będzie ona rzetelna. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania Minister Środowiska stwierdził, że przedmiotowa M. nie posiada własnego ujęcia wody ze zbiornika B., a wodę ujmuje z rurociągu będącego własnością MPGK, zlokalizowanego w sekcji [...] zapory. Wykonanie odgałęzienia od rurociągu MPGK do turbiny T. J. nie nastąpiło na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lecz na podstawie umowy zlecenia, zawartej w październiku 1991 r. między MPGK jako zleceniodawcą a T. J. jako zleceniobiorcą pompowania wody ze zbiornika B. do ZUW S. Z uwagi na to, że T. J. nie ujmuje wody ze zbiornika B., lecz z rurociągu MPGK, który nie jest urządzeniem wodnym, Minister Środowiska uznał, że wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody ze zbiornika B. był bezprzedmiotowy. Decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Minister Środowiska uchylił więc decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r, umarzając jednocześnie postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Równolegle, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., Minister Środowiska stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na pobór 0,08 m3/s wody dla potrzeb M. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister Środowiska decyzję tą utrzymał w mocy i stała się ona ostateczna. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. została zaś przez T. J. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2005 r. (sygn. akt IV SAlWa 771/04) decyzję Ministra Środowiska uchylił. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że w omawianej sprawie nie występowała przesłanka bezprzedmiotowości, którą należy odróżnić od braku przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. Sąd zwrócił uwagę, że istotą pozwolenia wodnoprawnego jest zgoda władzy publicznej na podjęcie przez wnioskodawcę określonych działań mających znaczenie z punktu widzenia regulacji Prawa wodnego, w oderwaniu od zagadnienia uprawnień do przedmiotów (rzeczy) niezbędnych do ich realizacji. Nabycie tych uprawnień jest sprawą wnioskodawcy i jego obciąża ryzyko niemożliwości realizacji uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku nie uzyskania uprawnień do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji tego pozwolenia. Przyjmując za wiążące wytyczne zawarte w w/w wyroku WSA, Minister Środowiska rozpoznał ponownie sprawę i decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę, kierował się możliwością udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z punktu widzenia zasad gospodarowania wodą. Warunki szczególnego korzystania z wód zgromadzonych w zbiorniku B. zdaniem organu muszą uwzględniać przepisy art. 123 ust. 1 i art. 125 pkt 3 Prawa wodnego stwierdzające, że pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia mają zakłady zaopatrujące w wodę ludność oraz że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony środowiska. Ochrona środowiska wymaga zaś zagwarantowania w rzece W. przepływu nienaruszalnego, do czego zobowiązany jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., który eksploatuje zbiornik B. Zgodnie z informacją zawartą w odwołaniu RZGW od decyzji organu I instancji, przepływ nienaruszalny przepuszczany jest rurociągiem wody biologicznej o wydatku 0,30 m3/s, a konstrukcja zamykającej go pokrywy, nie daje możliwości płynnej regulacji przepływu do wielkości 0,24 m3/s, przyjętej w bilansie wodnym jako wielkość przepływu nienaruszalnego. Z uwagi na spoczywającą na RZGW odpowiedzialność za przepływ nienaruszalny i nie zadawalającą współpracę z T. J., RZGW nie wyraziło zgody na realizowanie odpływu nienaruszalnego odpływem z MEW. Dodatkowo stwierdzić należy, że odprowadzenie wód spracowanych przez MEW w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym nie zostało w ogóle uregulowane. Wniosek RZGW, aby w bilansie wodnym, przepływ nienaruszalny był uwzględniony w wysokości 0,30 m /s, należy zatem uznać za uzasadniony. Jednocześnie w bilansie wodnym należy pokryć potrzeby MPGK K., jako zakładu zaopatrującego w wodę ludność. W następnej kolejności zdaniem organu powinny być zbilansowane zasoby wodne rozdysponowane obowiązującymi pozwoleniami wodnoprawnymi. Skoro więc w ocenie RZGW w K., na potrzeby M. pobierającej wodę z rurociągu MPGK, możliwe jest przyznanie zasobów wodnych w ilości 0,17 m /s, to ta wielkość może być przedmiotem ponownego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem organu rozpatrzenia wymaga także zagadnienie i warunki odprowadzenia wód wykorzystanych energetycznie, które w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym zostało pominięte. Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska wniósł T. J., żądając jej uchylenia wskazał, że od czasu wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji minęło już ponad dwa lata, przez ten okres wbrew postanowieniem art. 35 i 36 Kpa nie został on poinformowany przez Ministra Środowiska o jego losach. Wskazał także, iż w jego ocenie nieprawdziwe są twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczące: wydatku rurociągu wody biologicznej, konieczności płynnej regulacji przepływu nienaruszalnego zasuwą, pominięcia przez organ I instancji zagadnienia dotyczącego odprowadzania przez MEN spracowanej wody. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy podał, iż rozpatrzenia wymaga zagadnienie i warunki odprowadzania wód wykorzystywanych energetycznie, które w ocenie organu odwoławczego zostało całkowicie pominięte w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym, oraz określenie wielkości możliwych do przyznania zasobów wodnych w ilości 0,17 m3/s wskazanej w odwołaniu przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. Należy zatem podnieść, iż w kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2198 - ONSA Nr 3 z 1998 r., poz. 79. Odwołując się do treści tej uchwały należy podnieść, że według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2000.11.02 Sygn akt V SA 856/00 LEX nr 50108) organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Zupełnie inna jest przy tym sytuacja, gdy organ I instancji pominie dowody na daną okoliczność, inna - gdy dowody takie przeprowadzi i oceni. W tym drugim przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające, i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Trzeba przy tym pamiętać, że jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 kpa, dowody powinien prowadzić organ odwoławczy. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż zdaniem Sądu wbrew stanowisku Ministra Środowiska, przesłanki skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 Kpa, nie mogła uzasadniać konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w kwestii określenia wielkości możliwych do przyznania zasobów wodnych w ilości 0,17 m /s. z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Na marginesie należy wskazać, że stanowisko RZGW w K. w kwestii dostępnych ilości wody, było znane organowi I instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do tej okoliczności Minister Środowiska, nie uzasadnił także ani nie wskazał podstawy prawnej w oparciu o którą uznał, iż jednym z koniecznych warunków wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód jest określenie warunków odprowadzania wód wykorzystanych energetycznie, oraz iż w celu określenia tego wymogu zasadnym było ponowne przeprowadzenia postępowania. Skoro więc organ odwoławczy nie zarzucił organowi I instancji wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego konieczność przeprowadzenia postępowania w całości czy nawet w części, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, iż w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 §2 Kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 cyt. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.