IV SA/Wa 350/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski,, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 czerwca 2006 sprawy ze skarg Wójta Gminy N. oraz H. K. i H. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz H. K. i H.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego IV SA/Wa 350/06 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania H. i H. małż. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. o odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia działki leśnej nr [...], o pow. 0,34 ha w S., z leśnego na nieleśny pod zabudowę mieszkaniową, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej w/w działki. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził, iż nie wyrażono zgody na wszelkiego rodzaju zabudowę zawiązana z gospodarką rolną ani na zabudowę większych kompleksów leśnych przydatnych do produkcji leśnej. W przypadku szczególnych potrzeb właścicieli lasów może być dokonana zmiana lasu na użytek rolny na podstawie przepisów art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W złożonym odwołaniu H. i H. małż. K., zwani dalej skarżącymi, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia części ich gruntu z leśnego na nieleśny i dopuszczenie na jego terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podnieśli, iż grunt leśny na przedmiotowej działce nie stanowi wartościowego kompleksu leśnego przydatnego do produkcji leśnej. Działka znajduje się w strefie ochrony urbanistycznej, w której dopuszcza się przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Nadmienili także o swojej trudnej sytuacji mieszkaniowej. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżących. Podniósł, iż Wójt Gminy N. we wniosku z dnia [...] lutego 2005 r. nie wystąpił o przeznaczenie gruntu leśnego na działce nr [...] na cele nierolnicze i nieleśne a jedynie o utrzymanie leśnego przeznaczenia przedmiotowego gruntu z prawem zabudowy ( RLM ). Oznacza to, że budynki i budowle byłyby związane z gospodarką leśną i wykorzystywane na jej potrzeby. Na powierzchni 0,34 ha do prowadzenia gospodarki leśnej nie są potrzebne budynki i budowle leśne a właściciele działki są zainteresowani przeznaczeniem jej pod zabudowę mieszkaniową a nie prowadzeniem gospodarki leśnej. Tak więc niezbędne jest przeznaczenie gruntu leśnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne po uprzednim uzyskaniu, na wniosek Wójta Gminy N., zgody Wojewody [...]. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnieśli zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 kpa, art. 2 art. 21, art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej a także art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. 2004 r. nr 121 poz. 1266 ) poprzez nieuwzględnienie całości okoliczności sprawy, nie traktowanie w ten sam sposób wszystkich podmiotów, nadmierną ingerencję w uprawnienia własnościowe a także nieuwzględnienie najniższej przydatności produkcyjnej podmiotowych gruntów. Na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł także Wójt Gminy N. domagając się uchylenia jej i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Skarżący zarzuca decyzji oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż wniosek Wójta Gminy w zakresie przedmiotowej działki dotyczył wyrażenia zgody na przeznaczeniu jej na cele gospodarki leśnej z prawem zabudowy związanej z gospodarką leśną podczas gdy Wójt wnosił o dopuszczenie na części działki funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazał również, iż tak Wojewoda jak i Minister nie zwrócili się do Gminy o objaśnienie znaczenia funkcji oznaczonej we wniosku symbolem " RLM " a Wojewoda w uzasadnieniu decyzji nie wskazał jako przyczyny odmowy wyrażenia zgody braku uszczegółowienia funkcji " RLM " W odpowiedzi na skargi H. i H. małż. K. oraz Wójta Gminy N. Minister Środowiska wniósł o ich oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze H. i H. małż. K. dodał, iż z opisu lasu na działce leśnej nr [...] załączonego do wniosku Wójta, sporządzonego przez specjalistyczne biuro urządzania lasu, wynika jednoznacznie, że drzewostan jest dobrej jakości i nie przerzedzony ani karłowaty. Również typ siedliskowy lasu na tej działce opisany jako bór świeży stanowi dla drzewostanu leśnego w pełni przydatne siedlisko. Odnośnie skargi Wójta Gminy N. dodatkowo wyjaśnił, iż skoro Gmina Nieporęt zamierzała dopuścić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowę mieszkaniową na działkach oznaczonych w projekcie planu symbolem " RLM ," winna we wniosku w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych wystąpić o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, określając wielkość projektowanej powierzchni wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej pod projektowaną zabudowę mieszkaniową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż podnoszą to skarżący. W ocenie Sądu istotą sprawy jest okoliczność, iż organ odwoławczy nie ustalił, czy odwołanie złożyła strona postępowania a jeżeli tak to czy zachowała termin do jego złożenia. Funkcją odwołania jest ochrona sfery uprawnień i interesów strony postępowania a także ochrona obiektywnego porządku prawnego. Należy podkreślić, iż na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia z urzędu kręgu osób będących stronami postępowania w dacie jego wszczęcia. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek Prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy strona nie brała w nim udziału bez własnej winy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zgodnie z treścią art. 145 §.1 pkt 4 kpa., który to stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, niezależnie od tego czy nie uczestnictwo strony miało wpływ na treść decyzji oraz czy brak udziału strony spowodował dla niej szkodę. Jak wynika z akt sprawy organ nie rozważał powyższej kwestii doręczając decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. tylko Wójtowi Gminy N. Powyższe nie pozwala na stwierdzenie, czy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym został prawidłowo ustalony krąg osób będących stronami postępowania. Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach kpa. Tak więc organ naruszył zasady określone w treści art. 7 kpa, który zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 10 kpa, zgodnie z którym organ jest zobowiązany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jak również art. 77 kpa i art. 80 kpa ustanawiające obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Nadto, przyjmując przedmiotowe odwołanie organ odwoławczy winien poczynić ustalenia czy strona złożyła je w terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie a gdy decyzja została ogłoszona ustnie-od dnia jej ogłoszenia stronie. Doręczenie to czynność materialno-techniczna, z dokonaniem której prawo wiąże niekiedy określone skutki prawne a podstawowym skutkiem prawnym doręczenia jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności prawnej np. wniesienie odwołania. Oznacza to, iż organ odwoławczy jest zobowiązany do badania czy odwołanie zostało wniesione w terminie, oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie. W niniejszej sprawie w przypadku stwierdzenia, iż odwołanie nie zostało złożone w terminie, organ odwoławczy winien potraktować je jako wniosek o wznowienie postępowania po uprzednim ustaleniu czy takie jest stanowisko skarżących. Na marginesie Sąd zauważa, iż decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) ma charakter uznaniowy i taka decyzja wymaga również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji które nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia a także pełne uzasadnienie prawne a w szczególności wyjaśnienie motywów skorzystania przez organ ze swych uprawnień. W związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie z udziałem wszystkich stron oraz z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego Sąd nie odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda decyzje uwzględniając konieczność zapewnienia udziału wszystkim stronom w postępowaniu a także stan faktyczny na dzień orzekania. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja została wydanie z naruszeniem prawa i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.