IV SA/Wa 351/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. M. i J. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa, stwierdził niedopuszczalność zażalenia W. i J. M. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2011 r. w sprawie wyrażenia opinii o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie nowej stancji paliw płynnych wraz z zapleczem usługowym na działce ew. nr [...], położonej w miejscowości C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż podstawę wydania zaskarżonego postanowienia pierwszej instancji stanowił art. 123 kpa w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz art. 66 i 68 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Postanowienie to zostało wydane w ramach prowadzonego przez Wójta Gminy C postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych warunkowaniach. Organ pierwszej instancji wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli inwestorzy – W. i J. M., podnosząc, iż błędnym jest określenie zakresu raportu z uwzględnieniem prac związanych z demontażem istniejących zbiorników paliwowych, z tego względu, że planowane przedsięwzięcie będzie polegać na budowie nowej stacji paliw i nie przewiduje demontażu istniejących zbiorników. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie wskazał, że zgodnie art. 64 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przed wydaniem postanowienia o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, organ właściwy do wydania tego postanowienia zasięga opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W przypadku stwierdzenia takiej potrzeby w opinii określa się zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, opinię tę wydaje się w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o jej wydanie ( art. 64 ust. 3i 4). Opinia ta jest dokumentem urzędowym i materiałem w sprawie, nie jest wiążąca i nie przysługuje na nią zażalenie. Opinia ta może być wydana w formie zwykłego pisma lub w drodze postanowienia. Podstawą wydania opinii określonej w art. 64 ust.1 pkt 1 ww. ustawy jest art. 123 kpa. Zgodnie z § 2 art. 123 kpa postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, ale nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Tego rodzaju postanowieniem jest opinia organu pierwszej instancji, której przed wydaniem postanowienia zasięga organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z art. 141 § 1 kpa wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast na postanowienia wydane w trybie art. 123 kpa nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. również nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia od opinii wydanych w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na brak możliwości zaskarżenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, niedopuszczalne jest rozpatrzenie wniesionego zażalenia. W skardze na powyższe postanowienie W. M. i J. M wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem organu odwoławczego, gdyż ich zażalenie dotyczyło tylko pkt II postanowienia organu pierwszej instancji. Organ nie wziął pod uwagę, że Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie likwidacji istniejącej stacji paliw oraz budowy nowej stacji paliw płynnych wraz z zapleczem usługowym na działce nr [...], położonej w miejscowości C.Skarżący wnieśli o zasądzeni e kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2012 r., które na Biuro Podawcze Sądu wpłynęło w dniu 4 maja 2012 r. skarżący oświadczyli, że popierają skargę i wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz :o uchylenie pkt II postanowienia organu pierwszej instancji, ponieważ zakres raportu jest niezgodny z ich wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zamiarem ich jest budowa nowej stacji paliw wraz z zapleczem usługowym na działce nr [...] w C. na terenie przeznaczonym pod funkcję zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Na wstępie podnieść należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 134 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Aczkolwiek w przepisie tym jest mowa o odwołania, to zgodnie z art. 144 kpa, odnosi się on również do postanowień. Postanowienia wydane na podstawie art. 134 kpa są ostateczne. Tak sformułowany art. 134 kpa, a przede wszystkim przyjęta w nim kolejność, w jakiej organ odwoławczy dokonuje kontroli wymogów formalnych odwołania ( postanowienia) wskazuje, że organ II instancji przystępując do rozpoznania środka zaskarżenia w pierwszej kolejności powinien skoncentrować się na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności jego wniesionego. Oznacza to, że organ odwoławczy przystępując do badania złożonego środka zaskarżenia bada przesłanki niedopuszczalności tego środka zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. W granicach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że podstawową przyczyną niedopuszczalności środka zaskarżenia natury przedmiotowej jest, między innymi, niezaskarżalność określonych rodzajów rozstrzygnięć administracyjnych, a więc organ odwoławczy stwierdzając negatywną przesłankę niedopuszczalności środka zaskarżenia winien na podstawie art. 134 kpa stwierdzić niedopuszczalność tego środka. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało wydane w związku ze złożonym przez skarżących zażaleniem na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] września 2011 r. wydane w trybie art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz art. 68 i 68 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwana dalej ustawą). Postanowieniem tym organ na wniosek Wójta Gminy C. wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i jednocześnie określił zakres raportu oddziaływania na środowisko dla przedsiębiorstwa wskazanego przez skarżących we wniosku z dnia 28 lipca 2011 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 64 ust.1 pkt 1 ustawy postanowienia, o których mowa w art. 63 ust.1 i 2, a więc stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia, jak odstępujące od przeprowadzenia takiej oceny, wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z analizy ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że w przypadku opinii wydanej na podstawie art. 64 ust.1 pkt 1 żaden przepis nie przewiduje możliwości jej kwestionowania przez wniesienie zażalenia. Postanowienie zawierające opinię regionalnego dyrektora ochrony środowiska co do obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowiska i określenia zakresu raportu ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Opinia ta jest elementem postępowania dowodowego prowadzonego przez Wójta Gminy C. w przedmiocie załatwienia wniosku skarżących o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SA 639/97 LEX, Lex nr 47263; wyrok NSAzdnía 19 marca 1999r., sygn. akt IV SA 881/96, Lex nr 43335). Zatem słusznie organ odwoławczy uznał, że wobec braku w ustawie z dnia 3 października 2008 r. przepisu, w którym ustawodawca przewidziałby możliwość zakwestionowania opinii wydanej w trybie jej art. 64 ust. 1 pkt 1, poprzez zażalenie , to jego wniesienie w takiej sytuacji było niedopuszczalne. Zauważyć należy, iż w organ pierwszej instancji w swoim postanowieniu zamieścił prawidłowe pouczenie o braku jego zaskarżenia do organu wyższej instancji. Podkreślenia wymaga, iż zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżaIność, zgodnie z art. 141 §1 kpa, przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Brak takiego unormowania obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 kpa Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie są w ogóle pozbawieni jakiejkolwiek możliwości kontroli postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zgodnie z art. 142 kpa zaskarżyć w odwołaniu od decyzji głównej. W niniejszej sprawie będzie to decyzja wydana w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W świetle powyższego merytoryczne zarzuty skargi nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu, gdyż zaskarżone postanowienie rozstrzygało tylko i wyłącznie kwestie procesowe, tym samym do nich ograniczała się Sądu, czyli co do zastosowania art. 134 kpa i stwierdzenia na jego podstawie niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Mając na uwadze, że skarga okazała się pozbawiona podstaw, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.