IV SA/Wa 352/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant Małgorzata Sokólska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] grudnia 2003 roku; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej H. M. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. IV SA /Wa 352/04 U Z A S A D N I E N I E Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r., po rozpatrzeniu wniosku H. M., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.156 § 1 pkt 2 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2003r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1958r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1958r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej pn. " [...] " o powierzchni [...] ha, położonej na terenie powiatu W., stanowiącej własność byłej właścicielki K. R.. W uzasadnieniu decyzji podano, że na wniosek S. R. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzeczeniem z dnia [...] lipca 1958r. stwierdziło, że majątek ziemski " [...] " o pow. [...] ha, w tym : [...] ha gruntów ornych, [...] ha pastwisk, [...] ha lasów i [...]ha nieużytków, podpada pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r, o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1958r. Organ nadzoru podał, iż ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu przejęcia na cele reformy rolnej z dnia [...] stycznia 1949r. wynika, że w skład przedmiotowej nieruchomości o pow. ogólnej [...] ha wchodziło [...] ha użytków rolnych, na które składało się: [...] ha gruntów ornych, [...] ha pastwisk. Ponieważ majątek ziemski " [...] " przekraczał określoną ww. dekrecie normę [...] ha użytków rolnych, to zostały spełnione ustawowe przesłanki określone w art. 2 ust.1 lit. e dekretu o reformie rolnej do przejęcia jej na własność Państwa na cele reformy rolnej. Wobec tego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa kontrolowanego w trybie nadzoru orzeczenia Ministra Rolnictwa, jak też poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik H. M. wniósł o uchylenie obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2004r. oraz z dnia [...] grudnia 2003r., podnosząc zarzut obrazy art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 89 kpa , a także art. 2 ust.1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r, o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13) i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w tej sprawie prowadzone było z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, gdyż organ naczelny nie zapewnił pełnomocnikowi skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Nie poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, o prawie do zgłaszania dowodów oraz wypowiadania się do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Nie został przez organ uwzględniony wniosek o przesłuchanie świadków a także nie zgromadzono dokumentów, na które wskazywał w toku postępowania. Przy rozpatrywaniu sprawy nie został wzięty pod uwagę protokół sporządzony przez Komisarza Ziemskiego - K. O., z którego wynika, że majątek ziemski " [...] " nie podlegał parcelacji. Ponadto organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do pisma stanowiącego załącznik nr 1 do wniosku z dnia [...] stycznia 1997r., z którego wynika, że areał użytków rolnych był mniejszy niż [...] ha. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, z tą samą argumentacją co w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dacie ich wydania. W wyniku dokonanej oceny skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2002r., albowiem zapadły naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Obie wymienione decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, na wniosek z dnia [...] stycznia 1997r. złożonego przez pełnomocnika H. M.. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w art.16 § 1 kpa. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie w trybie nadzoru czy kontrolowana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami wyszczególnionymi przepisie art. 156 § 1 kpa, a w razie stwierdzenia ich zaistnienia wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Badając czy zaistniały warunki do stwierdzenia nieważności określonej decyzji stan faktyczny i prawny należy odnieść do dnia wydania kontrolowanej decyzji, a to dlatego, że stwierdzenie nieważności decyzji wskazuje na ciężką wadliwość decyzji od daty jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Postępowanie nieważnościowe może być wszczęte na żądanie strony bądź z urzędu. W rozpoznawanej sprawie organ nadzorczy miał dokonać oceny ostatecznego orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1958r. oraz oceny poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1958r. pod kątem ustalenia czy przedmiotowe decyzje są lub nie są dotknięte jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kpa. Skutkiem kontroli dokonanej przez organ nadzoru jest wydanie decyzji stwierdzającej nieważność badanego aktu administracyjnego, jeżeli zostanie stwierdzone istnienie jednej z wad, określonych w punktach od 1 do 7 art. 156 § 1 kpa, bądź decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, jeżeli zostanie stwierdzony brak wady. Organ naczelny, jako podstawę prawną kontroli wskazanych powyżej orzeczeń Ministra Rolnictwa oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji następuje wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrze. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wymaganiami praworządności (por. wyrok NSA z 21.08.2001r., II SA 1726/00, lex nr 51233; wyrok NSA z dnia 22.10.1999r., IV SA 1705/97, lex nr 47858 ). W niniejszej sprawie Minister stwierdził, że brak istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa kontrolowanych orzeczeń Ministra Rolnictwa oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., albowiem przejęcie nieruchomości ziemskiej " [...] " było zgodne z powołaną podstawie prawnej art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 13) oraz art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Tymczasem, jak wynika z treści orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1958r., będącego przedmiotem postępowania nadzorczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postawą prawną jego wydania był art. 9 ust.1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) oraz art. 93 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Z kolei w podstawie prawnej orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1958r. powołano § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) oraz ustawa z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz.16). Zauważyć należy w świetle tego, co zostało powiedziane powyżej, że organ nadzoru kontrolę legalności zarówno orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] października 1958r., jak też orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1958r. powinien przeprowadzić w kontekście przepisów prawa powołanych w podstawach prawnych tych orzeczeń. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej wynika, że kontrola orzeczeń, objętych postępowaniem nadzorczym na wniosek skarżącego, została sprowadzona do zbadania ich zgodności z treścią art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13), który to przepis nie został powołany w podstawie prawnej żadnego z tych orzeczeń, ani w treści ich uzasadnień. Zatem należy stwierdzić, że Minister wadliwie dokonał kontroli legalności wymienionych wyżej orzeczeń, naruszając tym przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także określoną w art. 6 kpa -zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartą w art. 8 kpa. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego słuszne okazały się zarzuty skargi, że organ naczelny nie zapewnił pełnomocnikowi skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, jak tego wymaga przepis art. 10 par. 1 kpa oraz art. 75 § 1 kpa, skoro w aktach sprawy brak jest dowodu o poinformowaniu pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Trafnie podniesiono w skardze, ze organ nadzoru w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa, a z której ten obowiązek wynika. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 89 kpa, albowiem organ administracji obowiązany jest przeprowadzić rozprawę administracyjną tylko wtedy, gdy obowiązek ten wynika z przepisu prawa materialnego. Strona w toku postępowania administracyjnego może do organu składać dowody, wyjaśnienia na piśmie, występować z żądaniem przeprowadzenia określonego dowodu, przesłuchania świadków, do których organ obowiązany jest ustosunkować się, a organ administracji zgodnie z art. 75 § 1 kpa obowiązany jest dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 210 cyt. ustawy.