IV SA/Wa 353/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński,, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 czerwca 2006 sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wydania świadectwa fitosanitarnego dla reeksportu roślin do Federacji Rosyjskiej oddala skargę Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa uchylił na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w G. z dnia [...] października 2005 r., w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie wydania świadectwa fitosanitarnego, oraz odmówił wydania świadectwa fitosanitarnego, na zasadzie art. 219 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora ORiN stwierdzono iż organ I. instancji trafnie odmówił wydania świadectwa fitosanitarnego. O wydanie takiego świadectwa dla reeksportu partii kwiatów ciętych pochodzących z Kolumbii, Ekwadoru, Etiopii i Izraela do Federacji Rosyjskiej wniosła w dniu 24 października 2005 r. właścicielka firmy "W." p. S. B. Świadectwa fitosanitarne towarzyszące wysyłce tych kwiatów skazywały jako miejsce przeznaczenia Federację Rosyjską. Wnioskująca złożyła też pisemna informację o możliwości porażenia roślin wciornastkiem zachodnim - "frankinella" z uwagi na długie składowanie roślin w składzie celnym w Holandii. Przedstawione, towarzyszące przesyłce dokumenty przewozowe - jednolite dokumenty SAD, wskazywały jako miejsce przeznaczenia Federację Rosyjską, co zaświadcza przemieszczanie towarów przez obszar Unii Europejskiej procedurą tranzytu. Przedmiotowe rośliny nie mogły uzyskać polskiego świadectwa fitosanitarnego ponieważ nie zostały zaimportowane do Unii Europejskiej i tym samym nie mogły być wyprowadzone z terytorium Polski w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2004 r. Nr 11, poz. 94 ze zm.). Jak dalej stwierdził organ orzekający, wciornastek zachodni nie znajduje się na liście kwarantannowej Polski i innych krajów UE, natomiast należy do takich roślin w Federacji Rosyjskiej. Gdyby w trakcie tranzytu okazało się że sposób tranzytu nie gwarantuje nie rozprzestrzeniania się organizmów szkodliwych, fakt ten nie wpłynąłby na wystawienie świadectwa. Wojewódzki inspektor mógłby natomiast podjąć decyzję, o której mowa w art. 8 ustawy o ochronie roślin, o ile wystąpiłoby podejrzenie wystąpienia organizmów kwarantannowych dla Polski i innych krajów Unii Europejskiej. W innym przypadku, np. wystąpienia organizmów z rosyjskiej listy kwarantannowej inspektor nie mógłby podjąć żadnych działań zwalczających. O ile istniało ryzyko porażenia roślin w związku z ich przetrzymywaniem w składzie w Holandii fakt ten należało zgłosić tamtejszym służbom ochrony roślin i nie przemieszczać dalej roślin. W decyzji ustosunkowano się także co do zarzutów odnośnie nie właściwego działania organu I. instancji np. w zakresie czasu oczekiwania na kontrolę. Wskazano, iż uchybieniem było nakazanie przez inspektora PIORiN z N. przygotowania towaru do kontroli fitosanitarnej. Uczyniono to przed skompletowaniem dokumentacji a więc powzięciem informacji o statusie celnym i fitosanitarnym towaru. Przywołano przepisy, w świetle których generalnie właściwym do wydawania świadectw fitosanitarnych jest inspektor wojewódzki PIORiN. W decyzji wskazano, iż Wojewódzki Inspektor ustosunkował się do informacji o możliwości porażenia roślin. Na miejscu, w składzie wnioskodawczyni, w dniu 25 października 2005 r., dokonano oceny czy towar przemieszczany jest w sposób uniemożliwiający rozprzestrzenienie organizmu szkodliwego - wciornastka zachodniego (w tym z pięciu uszkodzonych opakowań). W październiku, z uwagi na panujące temperatury, nie występuje zagrożenie rozprzestrzeniania i rozmnożenia tego owada. Dodatkowo organizm ten nie ma w Unii Europejskiej statusu organizmu kwarantannowego a więc nie podlega obowiązkowi zwalczania. Inspektor przywiózł ze sobą przygotowany dokument, który następnie wręczył stronie, gdyż na miejscu nie było możliwości technicznych jej napisania. W decyzji zawarto także informację, iż towar, pomimo nie uzyskania żądanego przez stronę świadectwa fitosanitarnego polskich służb ochrony roślin, opuścił terytorium Polski w dniu 27 października 2005 r. W końcu wskazano, iż organ I. instancji błędnie w swoim rozstrzygnięciu przywołał art. 105 K.p.a. regulujący zagadnienie umorzenia postępowania. W sprawie powinny bowiem znaleźć zastosowanie przepisy K.p.a. w zakresie wydania zaświadczenia, w rozpoznawanym przypadku w zakresie odmowy wydania takiego zaświadczenia (art. 219 K.p.a.). W skardze na powyższą decyzję, której uzasadnienie zarzutów poszerzono pismem (k. 15-21) S. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazała, iż w jej ocenie mylny jest pogląd organu orzekającego, iż odmowa wydania świadectwa fitosanitarnego powinna nastąpić w innej formie niż forma decyzji, skoro rozstrzyga ono o jej prawach i obowiązkach. Pogląd taki potwierdza dotychczasowa praktyka organów administracji, które wydawały na jej rzecz pozytywne decyzje w przedmiocie wydania świadectwa. Ponadto Skarżąca podniosła następujące zarzuty: mylne jest twierdzenie, jakoby nie występowało ryzyko porażenia kwiatów wciornastkiem zachodnim (potwierdza to treść strony internetowej organu jak i przypadek wykrycia organizmu w przesyłce z lutego), Skarżąca jest zobowiązana do przedstawiania do kontroli fitosanitarnej wysyłanych do Federacji Rosyjskiej roślin pod katem występowania wciornastka zachodniego, co potwierdza m.in. wezwanie jej do przygotowania roślin do kontroli przez pracowników oddziału w N. oraz fakt, iż w Rosji organizm ten ma status kwarantannowego, pisemna informację o ryzyku wystąpienia wciornastka zachodniego Wojewódzki Inspektor uzyskał na chwilę przed wręczeniem Skarżącej przygotowanej wcześniej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania - w jej treści nie ustosunkował się do domniemanego zagrożenia a zdaniem strony należało przeprowadzić wówczas wnikliwą kontrolę, wskazano, iż zgodnie z dokumentami pozostającymi w posiadaniu Skarżącej praktyką innych państw Unii Europejskiej jest dokonywanie kontroli i wydawanie świadectw fitosanitarnych w analogicznych przypadkach, w świetle przyjętej praktyki świadectwa fitosanitarne były wydane dla Skarżącej dotąd przez oddział PIORiN w N. nie zaś osobiście przez Wojewódzkiego Inspektora ORiN z G., dotąd nie kwestionowano możliwości wydania świadectw, zdaniem Skarżącej informacją, iż towar jest przemieszczany przez teren Unii Europejskiej była znana już w dniu zgłoszenia jej do kontroli fitosanitarnej, istniała możliwość przygotowania treści decyzji organu I instancji w oddziale PIORiN w N., dla Skarżącej zmiana praktyki organów inspekcji jest zaskakująca, gdyż dotąd bez trudności dokonywano kontroli fitosanitarnych w analogicznych sytuacjach - taka zmiana praktyki jest niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor ORiN wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdzono, iż organowi temu nie jest znana praktyka wydawania decyzji w przedmiocie świadectw fitosanitarnych. Wskazano, iż, w ocenie organu, wykluczone jest porażenie roślin organizmem szkodliwym przed dniem oględzin dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektora ORiN. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej potwierdził, iż kwiaty odprawiane były w procedurze tranzytu a Wojewódzki Inspektor ORiN dokonał wizji na miejscu a następnie wręczył decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadnić jej uchylenie. Odnosząc się do formy orzekania w sprawie należy stwierdzić, iż trafny jest pogląd Głównego Inspektora ORiN, iż świadectwo fitosanitarne stanowi zaświadczenie w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Stąd odmowa wydania zaświadczenia powinna nastąpić w formie postanowienia (w myśl art. 219 K.p.a.). W tym kontekście badając problematykę zachowania właściwej formy orzekania w sprawie Sąd doszedł do następującej konkluzji. Ponieważ organ I. instancji orzekł błędnie w drodze wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania (art. 105 K.p.a.) organ II. instancji, rozpatrując odwołanie, orzekł także w formie decyzji, co stanowiło uchybienie treści art. 219 K.p.a., co do obowiązku orzekania w przedmiocie zaświadczenia w drodze postanowienia, jednak w rozpatrywanej sytuacji procesowej jest dopuszczalne. W szczególności nie rodziło to żadnych negatywnych skutków procesowych dla strony w kontekście wynikającej z art. 15 K.p.a. potrzeby rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach (organ I. instancji wszak zajął stanowisko merytoryczne w sprawie) oraz co do możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Nie trafne są z kolei zarzuty Skarżącej, iż orzekanie w przedmiocie świadectw fitosanitarnych powinno co do zasady następować w drodze decyzji. Świadectwa te stanowią bowiem jedynie potwierdzenie określonych faktów, nie są natomiast orzeczeniami w przedmiocie bezpośrednio praw i obowiązków strony. Oczywiście wydanie zaświadczenia o określonej treści lub odmowa jego wydania może wpływać pośrednio na ukształtowanie sytuacji prawnej określonego podmiotu, jednak orzekanie w tym przedmiocie, z woli ustawodawcy powinno następować w drodze postanowienia, co wynika expressis verbis z treści art. 219 K.p.a. Należy przy tym podkreślić, iż w obecnie ukształtowanym systemie procedury administracyjnej oraz sądowoadministracyjnej forma orzekania w sprawie nie ma podstawowego znaczenia w rozpatrywanym przypadku. Trzeba bowiem zważyć, iż na postanowienie w przedmiocie zaświadczenia przysługuje zażalenie a więc w przypadku orzekania w każdej z forma (postanowienia czy decyzji) jest w pełni zagwarantowana ochrona podmiotowych praw stron m.in. poprzez prawo skorzystania z sadowej kontroli legalności orzeczenia, co wynika z treści art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Przechodząc do merytorycznej oceny treści rozstrzygnięcia w kontekście jego legalności należy stwierdzić, co następuje. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie roślin przepis w zakresie zaopatrzenia roślin i produktów roślinnych w świadectwo fitosanitarne (art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy) nie ma zastosowania gdy są one przewożone tranzytem przez terytorium Wspólnoty bez zmiany ich statusu celnego. Jedyny wyjątek stanowi sytuacja, gdy istnieje ryzyko rozprzestrzeniania się organizmów szkodliwych (art. 15 ust. 2 in fine). Zgodnie z zasadami wykładni norm prawnych, przypadek ten, jako stanowiący wyjątek od zasady, nie może być interpretowany rozszerzająco. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż wyjątek znajdzie zastosowanie gdy istnieją uzasadnione podejrzenia, że przewożone towary w trakcie przemieszczania mogły zostać porażone. W tym kontekście, strona nie dowiodła w sposób przekonywujący aby porażenie przewożonych kwiatów była na tyle uprawdopodobnione aby organy PIORiN były zobligowane do przeprowadzenia kontroli. W szczególności odnośnie podnoszonej kwestii ewentualnego porażenia wciornastkiem zachodnim, w rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie ma wskazane przez organ orzekający występowanie tego organizmu w polskiej strefie klimatycznej Europy tylko w warunkach szklarniowych oraz nie występowanie go w warunkach naturalnych w okresie zimowym, podczas gdy towar miał być przemieszczany wyłącznie w procedurze tranzytu. Mylne są wywody Skarżącej, iż pogląd ten podważa treść stron zamieszczonych w internecie przez PIORiN, których wydruk załączyła do skargi (koperta - k. 22). Przeciwnie, wynika z nich że szkodnik stanowi zagrożenie dla upraw szklarniowych (wydruk str. 155 - część "Zagrożenie fitosanitarne"), natomiast nie stwierdzono przypadku jego przezimowania w warunkach polowych w Europie (wydruk str. 151/152). Nie ma także znaczenia podnoszone stwierdzenie obecności owada w partii roślin przesyłanych w lutym. Porażenie określonej przesyłki towaru nie oznacza konieczności poddawania kontroli wszystkich innych przesyłek w państwie tranzytowym. Nota bene, służby fitosanitarne państwa przeznaczenia także uznały, iż towar może być dopuszczony, co potwierdza jego ostateczne odprawienie do Federacji Rosyjskiej w dniu 27 października 2005 r. Mylne jest twierdzenie Skarżącej, iż polskie służby fitosanitarne są zobowiązane do dokonywania w każdym przypadku kontroli fitosanitarnej, potwierdzonej wydaniem świadectwa, pod katem wystąpienia organizmów traktowanych jako kwarantannowe w innych państwach. Co do zasady dotyczy to tylko towarów, których miejscem pochodzenia jest Polska lub poddanych procedurze reeksportu. Nie można uznać za trafne wywodów, wynikających z treści skargi, jakoby o braku zagrożenia rozprzestrzeniania organizmu szkodliwego, w rozumieniu art. 15 ust. 2 in fine ustawy o ochronie roślin, można mówić tylko wówczas gdy zostanie przeprowadzona kontrola fitosanitarna wykluczająca zagrożenie, o ile wnosi o to strona. Takie rozumienie przepisu byłoby sprzeczne z jego treścią, w szczególności z podkreślonym wcześniej wyjątkowym charakterem wydawania świadectw fitosanitarnych dla towaru w procedurze tranzytu. Bez znaczenia jest także podnoszona w skardze kwestia zobowiązania Polski do obejmowania świadectwem kwestii ewentualnego porażenia przesyłki wciornastkiem zachodnim. Obowiązek w tym zakresie dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy służby fitosanitarne Polski w ogóle zobowiązane są do wydania świadectwa. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, iż przewożone kwiaty poddane były procedurze tranzytu (nie kwestionował tego również pełnomocnik Skarżącej na rozprawie). W tej sytuacji istotne znaczenie w sprawie mogły mieć jedynie kwestie ewentualnego zagrożenia rozprzestrzeniania się organizmów szkodliwych. Jak wskazano wcześniej, organ orzekający trafnie ocenił w konkretnej sprawie, iż okoliczność ta, nie wystąpiła, co musiało prowadzić do odmowy wydania świadectwa w świetle treści art. 219 K.p.a. Bez znaczenia przy tym jest kwestia, czy dotychczasowa praktyka wydających w tym przedmiocie orzeczeń organów była inna, jak również praktyka organów innych państwa. Samo ewentualne wydawanie świadectw fitosanitarnych w analogicznych przypadkach (dla kwiatów w procedurze tranzytu), o ile nie stwierdzono zagrożenia rozprzestrzenia organizmu szkodliwego, może świadczyć wyłącznie o nieprawidłowości w postępowaniu organów, nie może natomiast podważać zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie właściwych regulacji prawnych. Poza oceną Sądu, jako nie mogąca mieć wpływu na ocenę legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia, pozostaje kwestia, czy organ faktycznie zmienił dotychczasową praktykę i czy zmiana ta została stronie zakomunikowana z wyprzedzeniem, co byłoby uzasadnione z punktu widzenia funkcjonowania przyjaznej dla obywatela administracji. Oczywiście o zmianie praktyki można by mówić tylko wówczas gdyby świadectwa fitosanitarne były wcześniej wydawane, pomimo wiedzy organu, iż objęty nimi towar jest przemieszczany w procedurze tranzytu. Nie można mówić natomiast o zmianie praktyki załatwiania spraw gdyby organ właściwy w sprawie wcześniej jedynie nie wyjaśniał tej kwestii a obecnie zmiana polegała na zastosowaniu właściwych przepisów wobec bardziej szczegółowego wyjaśnienia okoliczności faktycznych złożenia wniosku. Nie trafne są z również pozostałe zarzuty skargi. O wadliwości rozstrzygnięcia organu I. instancji nie przesądza okoliczność, iż jak twierdzi Skarżąca informacja o ryzyku porażenia kwiatów wciornastkiem zachodnim została przekazano Wojewódzkiemu Inspektorowi ORiN na chwilę przed wręczeniem jej decyzji. Okoliczność ta nie wyklucza, iż doręczając decyzję o określonej treści Inspektor trafnie ocenił okoliczności faktyczne sprawy, co znalazło wyraz w jej uzasadnieniu. Wskazano w niej lakonicznie, iż nie istnieje ryzyko zagrożenia rozprzestrzeniania organizmów szkodliwych. Decyzja ta co prawda uchybia wymaganiom art. 107 §. 3 K.p.a. w zakresie obowiązku szczegółowego wskazania ustaleń faktycznych, na co zwrócił także uwagę organ odwoławczy. Jednak wobec wyczerpującego uzasadnienia decyzji organu II. instancji, oraz wskazanych wyżej okoliczności, w świetle których ustalenia faktyczne były prawidłowe, uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Bez znaczenia dla oceny legalności decyzji organu I. instancji jest okoliczność, czy jej treść mogła być przygotowana w oddziale PIORiN w N. Bowiem nie stanowi naruszenie prawa przywiezienie przygotowanej treści decyzji gdy jej doręczenie, po podpisaniu przez uprawnioną osobę, zostanie poprzedzone właściwą oceną stanu faktycznego, która znajduje odzwierciedlenie w jej treści. W przedmiotowej sprawie ocena ta wprawdzie została skwitowana lakonicznym stwierdzeniem, jednak, jak wskazano, nie miało to wpływu na wynik sprawy. Poza oceną Sądu pozostają kwestie zbędnego nakazu przygotowania przesyłki do kontroli, zwłaszcza w kontekście ustalenia czy organowi administracji znana była okoliczność, iż towar przemieszczany jest procedurą tranzytu. Kwestie te nie maja znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Były natomiast rozważane w kontekście możliwości składania skarg w rozumieniu działu VIII K.p.a. Nie trafne jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, co trafnie zauważono w skardze, iż z punktu widzenia orzekania w przedmiocie wydania świadectwa fitosanitarnego może mieć w rozpoznawanej sprawie znaczenie okoliczność, iż wciornastek zachodni nie ma statusu organizmu kwarantannowego w Polsce. Bowiem istotą świadectwa fitosanitarnego jest potwierdzenie, iż określona partia towaru nie jest porażona organizmem kwarantannowym kraju trzeciego - przeznaczenia lub przemieszczania (art. 18 ust. 2 i 5 ustawy o ochronie roślin). W tym kontekście nie trafne jest również twierdzenie Głównego Inspektora IORiN, jakoby możliwe było wyłącznie zgłoszenia zagrożenia porażenia roślin służbom fitosanitarnym holenderskim (miejsce wprowadzenia towaru na obszar Wspólnoty), czy też jakoby nie możliwe było wystawienie świadectwa fitosanitarnego przez PIORiN, o ile towar nie zostanie wprowadzony w ramach procedury celnej na terytorium Polski. Konkluzja taka nie wynika z treści aktualnie obowiązujących regulacji normatywnych, a w szczególności z art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie roślin. W części błędna ocena stanu formalnoprawnego dokonana w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie treści art. 107 § 3 K.p.a. Nie ma jednak znaczenia dla trafności rozstrzygnięcia w sprawie, co wyżej wskazano. Badając legalność działania organu administracji Sąd z urzędu stwierdził dodatkowo, iż w toku postępowania naruszono wymagania K.p.a. w zakresie obowiązku utrwalania czynności w postępowaniu w formie protokołów lub adnotacji (art. 63 - 72 K.p.a.). Bowiem w aktach sprawy brak jest zapisu czynności Wojewódzkiego Inspektora ORiN dokonanych w dniu 25 października 2005 r., na które powołują się strony. Naruszenie przepisów postępowania w rozpoznawanym przypadku nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, skoro nie kwestionowane są okoliczności istotne w sprawie, a więc fakt przygotowania części towaru do kontroli oraz obecność Wojewódzkiego Inspektora, który dokonał oględzin na miejscu warunków przewozu towaru i wręczył decyzję po otrzymaniu zawiadomienia od strony o niebezpieczeństwie porażenia towaru organizmem szkodliwym. Potwierdził je na rozprawie pełnomocnik Skarżącej. Ich potwierdzeniem jest także odręczna adnotacja Skarżącej na egzemplarzu decyzji Wojewódzkiego Inspektora ORiN znajdującym się w aktach sprawy Skoro wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, ich stwierdzenie nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.