IV SA/Wa 353/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku, Nr [...] Starosta Powiatowy w S. orzekł o udzieleniu Przedsiębiorstwu R. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie podczyszczonych ścieków deszczowych (wód opadowych) z terenu bazy P. ustalając, że: a) łączna ilość ścieków deszczowych (wód opadowych) odprowadzanych istniejącym wylotem do rowu melioracyjnego (dopływu rzeki K.) z terenu bazy ograniczona jest do Qmax.s = 78,00 dm3/s, b) stężenia zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach nie przekroczą wartości dla Qmax.s = 78,00 dm3/s: zawiesin ogólnych 100 mg s/l 100 oraz substancji ropopochodnych 15 mg s/l 100. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku, Nr [...] Starosta S. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa R. Sp. z o.o. i "R." Sp. z o.o. w K. orzekł o: 1. cofnięciu decyzji Starosty Powiatu S. z dnia [...] maja 2005 roku, Nr [...] na odprowadzanie podczyszczonych ścieków deszczowych (wód opadowych) z terenu bazy P., 2. udzieleniu Przedsiębiorstwu R. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie podczyszczonych ścieków deszczowych (wód opadowych) z terenu bazy P. i "R." Sp. z o.o. do rowu melioracyjnego ustalając, że a) łączna ilość ścieków deszczowych (wód opadowych) odprowadzanych istniejącym wylotem do rowu melioracyjnego (dopływu rzeki K.) z terenu bazy ograniczona jest do Qmax.s = 197,60 dm3/s w tym z terenu bazy P. – 78 dm3 i "R." Sp. z o.o. – 119, 60 dm3/s, b) stężenia zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach nie przekroczą wartości dla Qmax.s = 197,60 dm3/s: zawiesin ogólnych 100 mg s/l 100 oraz substancji ropopochodnych 15 mg s/l 100. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku, Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. stwierdził nieważność decyzji Starosty S., Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie podczyszczonych ścieków deszczowych z terenu bazy P. i "R." Sp. z o.o. do rowu melioracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść decyzji Starosty S., Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku. Organ odwoławczy wskazał, że zebrane dokumenty w sprawie potwierdziły jednoznacznie, że w dacie orzekania, na terenie objętym przedmiotowym pozwoleniem wodnoprawnym prowadzono działalność związaną z magazynowaniem i odzyskiem odpadów o kodzie 170101 i 170102. Pozwolenie wodnoprawne dotyczy zarówno placu magazynowania odpadów działka nr [...], jak również działki [...], na której prowadzono odzysk odpadów. Istnieje możliwość, że wody opadowe z placu magazynowania odpadów nie przedostawały się fizycznie do systemu kanalizacji deszczowej zakładu (choć nie można tego wykluczyć), lecz niewątpliwie wody opadowe z placu, na którym prowadzony jest odzysk odpadów odprowadzane są istniejącą kanalizacją deszczową do rowu melioracyjnego. W operacie wodnoprawnym nie ukrywano tego faktu. Plac, na którym odbywa się odzysk odpadów poprzez kruszenie gruzu był objęty kanalizacją deszczową – mapa sytuacyjno wysokościowa. Jednakże w określeniu rodzaju odprowadzanych ścieków nie uwzględniono faktu, że wody opadowe z placu magazynowania odpadów oraz z placu odzysku odpadów są ściekami innego rodzaju aniżeli wody opadowe. Starosta również nie zweryfikował sprzecznych ze sobą zapisów w przedmiotowym operacie wodnoprawnym. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Starosta nie ustalił jednoznacznie położenia wylotu ścieków do rowu melioracyjnego. Jak wynika z treści protokołu oględzin z dnia [...] października 2005 roku granice działki [...] (obecnie [...] i [...] – droga gminna) oraz działki [...], będącej własnością B. J., nie są jednoznacznie oznaczone w terenie. Droga gminna jest wytyczona, ale brak kamieni granicznych i nie jest użytkowana (wykonana). Jak wynika z ewidencji gruntów obręb K. wylot kanalizacji deszczowej do rowu melioracyjnego jak również rów, w dacie orzekania jak i obecnie znajduje się na działce nr [...] należącej do "R." Sp. z o.o. Zobowiązanie w punkcie II. ppkt 1 do likwidacji istniejącego wylotu na granicy działek [...] i [...] jest niewykonalne, gdyż taki wylot nie istnieje. Jeżeli nawet Starosta miał na uwadze istniejący wylot kanalizacji deszczowej, do którego przełożenia zobowiązał się przedstawiciel P., podczas oględzin w dniu [...] października 2005 roku, to podczas prowadzonego postępowania nie wnoszono o zmianę lokalizacji istniejącego wylotu. W kwestionowanej decyzji istnieje zobowiązanie do likwidacji obecnego wylotu bez określenia terminu realizacji i jednocześnie nie wskazano jakim wylotem miałaby następować realizacja pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej przedstawił też argumenty, które jego zdaniem przemawiają za tym, że stroną postępowania jest właścicielka działki o nr ew. [...] – B. J. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku, Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B. J., uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] lipca 2010 roku, Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że uchylenie nastąpiło z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Organ odwoławczy wskazał, że celem postępowania nieważnościowego jest dokonanie oceny, czy będąca przedmiotem oceny decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Organ I instancji, jako podstawę prawną wydanego przez siebie rozstrzygnięcia wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jednak jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na zaistnienie wymienionej wyżej przesłanki stwierdzenia nieważności. Organ I instancji dokonał oceny decyzji Starosty, tak jakby działał, jako organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym. W uzasadnieniu decyzji nie ma żadnych odniesień do przepisów prawa, które świadczyłyby o tym, że decyzja Starosty wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ogólnikowe uzasadnienie decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło P. Sp. z o.o. podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 12 k.p.a. poprzez zbyteczne przedłużanie postępowania i uchylanie się od merytorycznego załatwienia sprawy. Podniesiony został także zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż ocena, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga wcześniejszego przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania dowodowego oraz niewskazanie w jakim zakresie uzupełnienie to ma nastąpić. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja organu administracji I instancji wymogu tego nie spełnia. Wskazać należy, iż rolą organu administracji w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny decyzji wydanej w innym postępowaniu pod kątem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonywał oceny, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S., Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązkiem organu administracji dokonującego takiej oceny jest: a) ustalenie, jaki stan faktyczny był podstawą wydania ocenianej decyzji, oraz b) ustalenie, czy organ administracji wydający tę decyzję w odniesieniu do tego stanu faktycznego naruszył przepisy prawa materialnego lub procesowego, a jeżeli tak to, czy naruszenie to miało charakter rażący. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Oczywistym jest więc w tej sytuacji, że uzasadnienie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji powinno przede wszystkim wskazywać jakie przepisy prawa zostały naruszone oraz argumentację prawną przemawiającą za tym, że naruszenie to jest rażące. Tymczasem decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie zawiera w ogóle tego rodzaju argumentacji. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził więc postępowania nieważnościowego. Postępowanie to mogłoby być zakwalifikowane, co najwyżej, jako postępowanie mające cechy postępowania zwykłego. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastosowania tego przepisu nie można rozpatrywać w oderwaniu od art. 15 k.p.a., z którego wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w istocie postępowania nieważnościowego dokonanie oceny decyzji Starosty S., Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pod kątem istnienia podstawy do stwierdzenia jej nieważności oznaczałoby, że postępowanie administracyjne byłoby postępowaniem jednoinstancyjnym. Zgodzić należy się z poglądem skarżącej Spółki, że uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia przedłuży postępowanie. Szybkość postępowanie nie jest jednak nadrzędną zasadą postępowania administracyjnego, której podporządkować należy inne zasady. Nie można zrezygnować z wymogu prawidłowego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego tylko z tego powodu, że postępowanie to się przedłuży. Zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a., w ocenie Sądu, uznać należy za niezasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie stwierdził, że ocena, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, wymaga wcześniejszego przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania dowodowego. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.