IV SA/Wa 353/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z [...] listopada 2017 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu wniosku D. K. (dalej: "skarżący" lub "cudzoziemiec"), obywatela [...], reprezentowanego przez pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] orzekającą o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu i zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 5 lat – utrzymał tę decyzję w mocy. II.2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.2.1. D. K. do Polski przyjeżdżał regularnie co najmniej od 1998 r. W dniu [...] września 2010 r. zawarł związek małżeński z obywatelką polską. Z uwagi na zawarcie ww. związku małżeńskiego oraz plany podjęcia pracy na Uniwersytecie [...], cudzoziemiec w dniu [...] stycznia 2011 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zezwolenie to (z terminem ważności do dnia [...] kwietnia 2012 r.) zostało mu udzielone przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2013 r. Sąd Okręgowy [...] w [...] Wydział [...] Cywilny rozwiązał przez rozwód ww. związek małżeński cudzoziemca z obywatelką polską. Następnie, podczas pobytu na podstawie wizy, skarżący w dniu [...] lipca 2013 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z uwagi na pracę w Akademii [...] w [...]. Drugie zezwolenie na pobyt zostało udzielone cudzoziemcowi w dniu [...] września 2013 r. z terminem ważności do dnia [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. cudzoziemiec złożył trzeci wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, które zostało mu udzielone decyzją Wojewody [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. z terminem ważności do dnia [...] sierpnia 2018 r. Również w tym przypadku podstawą udzielenia zezwolenia była praca na rzecz ww. Akademii w [...]. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: "Szef ABW") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu obywatela [...], D. K., w związku z prowadzoną przez niego działalnością szpiegowską na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotowy wniosek miał charakter niejawny w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., poz. 1228 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Minister wystąpił do Szefa ABW o pogłębienie uzasadnienia przedmiotowego wniosku. Natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpiono do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o udostępnienie danych na temat cudzoziemca przetwarzanych w krajowym zbiorze rejestrów, ewidencji i wykazu w sprawach cudzoziemców. Z uwagi na treść odpowiedzi, która wpłynęła do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "MSWiA") w dniu [...] sierpnia 2017 r., w tym samym dniu wystąpiono do [...] Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie akt z zakresu postępowań administracyjnych dot. legalizacji pobytu cudzoziemca w Polsce. W dniach [...] sierpnia oraz [...] października 2017 r. do MSWiA wpłynęły niejawne pisma Szefa ABW zawierające dodatkowe informacje, które stanowią wyczerpujący opis niepożądanych działań wobec Polski, ale także stanowią pogłębienie i uzupełnienie uzasadnienia przedmiotowego wniosku w zakresie aktywności samego cudzoziemca w Polsce. II.2.2. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2017 r. [...] orzekł, na podstawie art. 329a w zw. z art. 318 ust. 1, art. 319 pkt 4 i art. 302 ust. 1 pkt 9, art. 315 ust. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu i zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 5 lat. Organ orzekający stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 329a ustawy o cudzoziemcach, uzasadniające wydanie decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu oraz, że jej wydanie jest środkiem uzasadnionym i proporcjonalnym z uwagi na fakt poważnego zagrożenia dla obronności oraz bezpieczeństwa państwa, a przy tym interesu, dobrego imienia oraz pozycji międzynarodowej Polski, jakie stanowi pobyt cudzoziemca w Polsce. Decyzja ta podlegała natychmiastowemu i przymusowemu wykonaniu. Organ, powołując się na art. 6 ustawy o cudzoziemcach, odstąpił od podania w uzasadnieniu ww. decyzji szczegółowego stanu faktycznego w części dotyczącej informacji niejawnych. II.2.3. W dniu [...] października 2017 r. do MSWiA wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku pełnomocnik cudzoziemca stwierdził, iż wydanie przedmiotowej decyzji odbyło się przy braku przesłanek ku temu, ponieważ cudzoziemiec nie został skazany prawomocnym wyrokiem oraz nie postawiono mu zarzutów karnych dotyczących jego niepożądanej działalności w Polsce. Z uwagi na prowadzenie postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, w dniu [...] listopada 2017 r. Minister wystąpił do Szefa ABW o przekazanie aktualnej opinii na temat zagrożenia stwarzanego przez pobyt cudzoziemca oraz o przesłanie ewentualnych innych, istotnych informacji w przedmiotowej sprawie. Szef ABW odpowiedzi na powyższe pismo udzielił przesyłając pismo jawne z dnia [...] listopada 2017 r. podtrzymując swoją opinię dot. zagrożenia stwarzanego przez pobyt cudzoziemca w Polsce wyrażoną we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz późniejszych pismach uzupełniających materiał dowodowy. II.2.4. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2017 r. nr [...]. Po ponownym, wnikliwym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w szczególności informacji o charakterze niejawnym znajdujących się we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. i późniejszych, wyczerpujących pismach uzupełniających z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a także uwzględniając podtrzymanie przez Szefa ABW oceny odnośnie niepożądanej działalności cudzoziemca względem Polski przesłaną w ramach postępowania w II instancji, Minister podzielił pogląd Szefa ABW wyrażony w przedmiotowym wniosku i uważa, że zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, iż pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi rzeczywiste, aktualne i poważne zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa, a także interesu, dobrego imienia oraz pozycji międzynarodowej Polski, a tym samym, że spełniona została przesłanka z art. 329a ustawy o cudzoziemcach. W związku z powyższym, organ rozstrzygający w przedmiotowej sprawie nie znalazł podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wyczerpujący, wewnętrznie spójny i układający się w logiczną całość. Jednocześnie materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie pozwala stwierdzić, że wydanie niniejszej decyzji odbędzie się z zachowaniem odpowiedniej proporcji w stosunku do poziomu stwarzanego przez cudzoziemca zagrożenia. Organ wprawdzie zgodził się z pełnomocnikiem cudzoziemca, że skarżący nie został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo szpiegostwa, ani też nie postawiono mu zarzutów z tym związanych. Minister jednak zauważył, że decyzja wydawana w trybie art. 329a ustawy o cudzoziemcach nie jest środkiem karnym, lecz jedynie administracyjnym, dla zastosowania którego wystarczające jest stwierdzenie, że wobec danego cudzoziemca zachodzi obawa, iż może on prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską, bez konieczności stawiania mu zarzutów karnych. Z uwagi na informacje zawarte we wniosku Szefa ABW z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz późniejszych, wyczerpujących pismach uzupełniających, organ ponad wszelką wątpliwość stwierdził, że powyższa przesłanka została w przypadku skarżącego spełniona, przez co organ prawidłowo zastosował wspomniany art. 329a ustawy o cudzoziemcach. Odnosząc się natomiast do kwestii podniesionej przez pełnomocnika skarżącego, że nie został powiadomiony szczegółowo o informacjach stanowiących podstawę wydania decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu, Minister zauważył, iż ciąży na nim ustawowy obowiązek ochrony informacji niejawnych, którym Szef ABW nadal klauzulę "tajne", zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Z uwagi na powyższe, organ administracji w przypadku ujawnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (czy też w inny sposób) informacji tajnych, złamałby obowiązujące w Polsce w tym zakresie prawo. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2017 r. organ uwzględnił posiadanie przez skarżącego kilkuletnich związków zawodowych i naukowych z Polską (również prawdziwy charakter tych związków opisany przez Szefa ABW w pismach niejawnych), okres i charakter jego pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, brak formalnych relacji rodzinnych w Polsce, a także charakter jego związków z krajem pochodzenia i ocenił, że przedmiotowe rozstrzygnięcie jest w pełni uzasadnione i pozostaje w należytej proporcji do poziomu zagrożenia stwarzanego przez jego pobyt, które to zagrożenie należy uznać za aktualne, rzeczywiste i poważne. Zatem utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest, zdaniem Ministra, konieczne dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w demokratycznym społeczeństwie. Minister jednak podkreślił, że podjęte wobec cudzoziemca środki nie mają charakteru bezterminowego. Po upływie orzeczonego zakazu wjazdu, cudzoziemiec będzie mógł ubiegać się ponownie o wjazd do Polski po spełnieniu odpowiednich, przewidzianych w prawie warunków, w tym dotyczących oceny zagrożenia. Organ dodał jeszcze, że fundamentalnym obowiązkiem państwa jest zapewnienie jego mieszkańcom bezpieczeństwa, a także ochrona interesu i dobrego imienia Polski, w tym poprzez wykonanie właściwych regulacji prawnych przewidzianych przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie, poprzez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu w trybie art. 329a ustawy o cudzoziemcach, mamy do czynienia właśnie z takim przypadkiem. W powyższym kontekście obowiązkiem państwa nie jest uszanowanie wyboru cudzoziemców, co do kraju w którym chcieliby mieszkać, bez względu na towarzyszące temu okoliczności. Pobyt skarżącego w Polsce (będący wolą podmiotu zewnętrznego) nie może zostać narzucony państwu polskiemu i nie może też ograniczać właściwych organów w stosowaniu prawa i podejmowaniu przewidzianych ustawowo środków zapewniających właściwy poziom bezpieczeństwa, obronności oraz ochrony interesu i dobrego imienia Rzeczypospolitej Polskiej, a także jej pozycji międzynarodowej. Możliwość stosowania przewidzianych ustawowo środków administracyjnych, jakim jest zobowiązanie cudzoziemców do powrotu, stanowi ważne narzędzie prewencji w odniesieniu do zagrożenia, jakie ich pobyt w Polsce może stanowić, szczególnie w przypadku działalności szpiegowskiej. III.1. Z zaskarżoną decyzją nie zgodził się skarżący. W skardze zarzucił organowi naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie ujawnienie stronie obciążających jej faktów, na których organ oparł decyzję oraz nie podjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, to jest zaniechanie przesłuchania strony; - art. 10 k.p.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, niewysłuchanie skarżącego, uniemożliwienie mu zajęcia stanowiska, zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez co uniemożliwienie jakiejkolwiek obrony swoich interesów i praw; - art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie informacji o przyczynach wydania zaskarżonych decyzji. Wobec powyższego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] października 2017 roku. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie został skazany ani nie przedstawiono mu zarzutów szpiegostwa. Inaczej rzecz ujmując, szpiegiem jest osoba, która popełniła przestępstwo szpiegostwa. Przestępstwo popełniła osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem karnym. Podejrzanym jest osoba, której przedstawiono zarzuty. Natomiast żadna z powyższych okoliczności nie zachodzi w stosunku do skarżącego. Skarżący nie posiada również wiedzy odnośnie istoty postępowania i nie wie, jakie jego działania zostały uznane za naruszające porządek prawny i stanowiące zagrożenie dla obronności kraju. III.2. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art.151 p.p.s.a.). IV.2.1. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące wykładni art. 329a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw wewnętrznych, na wniosek Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego albo Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, wydaje decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu dotyczącą cudzoziemca, co do którego istnieje obawa, że może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską, albo podejrzewanego o popełnienie jednego z tych przestępstw. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu przymusowemu wykonaniu. Należy dodać, że art. 329a u.o.c. został dodany na mocy art. 57 pkt 2 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz.U z 2016 r., poz. 904). W świetle wykładni językowej, systemowej oraz celowościowej należy przyjąć, że w przepisie tym przewidziano dwie odrębne i niezależne podstawy wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Pierwsza podstawa to istnienie obawy, że cudzoziemiec może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską. Druga przyczyna wydania decyzji zobowiązującej do powrotu to stwierdzenie, że cudzoziemiec jest podejrzewany o popełnienie jednego z tych przestępstw (tj. prowadzenia działalności terrorystycznej lub szpiegowskiej). Jeżeli chodzi o argumenty natury językowej, w przepisie art. 329a nie odwołano się do faktu skazania za przestępstwo szpiegostwa lub prowadzenia działalności terrorystycznej, jak sugeruje to skarga. Ponadto ustawodawca posłużył się alternatywą rozłączną (spójnik "albo"), akcentując samodzielność i odrębność każdej z podstaw wydania decyzji. Należy podkreślić, że skoro ustawodawca przewidział wydanie decyzji w trybie art. 329a u.o.c. już w razie podejrzenia popełnienia przestępstwa szpiegostwa lub prowadzenia działalności terrorystycznej, to przesłanką konieczną zastosowania tego przepisu nie może skazanie cudzoziemca za te przestępstwa. Również względy systemowe nie pozwalają na podzielenie stanowiska skargi, że zastosowanie art. 329a u.o.c. jest uwarunkowane skazaniem za popełnienia przestępstwa szpiegostwa lub prowadzenia działalności terrorystycznej. Przepis ten stanowi bowiem lex specialis wobec takich ogólnych podstaw wydania decyzji zobowiązującej do powrotu jak m. in. względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej (art. 302 ust. 1 pkt 9 u.o.c.). Wykładni art. 329a u.o.c. proponowanej w skardze sprzeciwią się w końcu względy natury celowościowej. Powołany przepis ma być skutecznym i szybkim środkiem administracyjnym zapobiegającym zagrożeniom bezpieczeństwa publicznego w postaci szpiegostwa lub działalności terrorystycznej. Reasumując, stwierdzenie przesłanki istnienia obawy, że cudzoziemiec może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską, nie wymaga nie tylko skazania cudzoziemca, ale nawet przestawienia mu zarzutów w postępowaniu karnym (tej sytuacji dotyczy druga z przesłanek wskazanych w art. 329a u.o.c.). Kluczowe znaczenie odgrywają tu materiały niejawne przedstawione Ministrowi przez jednej z organów bezpieczeństwa publicznego wskazanych w art. 329a u.o.c. Należy przy tym podkreślić, że do wydania decyzji zobowiązującej do powrotu wystarczające jest ustalenie przez Ministra, że istnieje obawa, że cudzoziemiec może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską. Użycie w art. 329a ust. 1 u.o.c. zwrotu "może prowadzić" (a nie "prowadzi") oznacza, że materiały przedstawione przez organy bezpieczeństwa nie muszą dawać pewności co do obawy prowadzenia przez cudzoziemca działalności terrorystycznej lub szpiegowskiej, a jedynie zachodzi wysokie prawdopodobieństwo prowadzenia takiej działalności. Kończąc ten wątek należy wskazać, że decyzja wydawana na podstawie art. 329a u.o.c. nie jest rozstrzygnięciem uznaniowym, ale związanym. Innymi słowy, jeżeli Minister stwierdzi, że istnieje obawa, że cudzoziemiec może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską, zobligowany jest wydać decyzję zobowiązującą do powrotu. IV.2.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedłożone przez Szefa ABW materiały objęte klauzulą "tajne", w oparciu o które Minister wydał zaskarżoną decyzję i z którymi skład orzekający zapoznał się w kancelarii tajnej, w wystarczającym stopniu dowodzą spełnienia przesłanki istnienia obawy, że skarżący może prowadzić działalność szpiegowską wymierzoną w interesy Rzeczypospolitej Polskiej. IV.3. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, których istota sprowadza się do braku wiedzy skarżącego, na czym konkretnie ma polegać rzeczona obawa, iż może prowadzić działalność szpiegowską. W sytuacji, w której chodzi o materiały objęte klauzulą "tajne", skarżącemu istotnie nie udostępnia się akt sprawy w tej części (art. 74 § 1 k.p.a.), a organy administracji publicznej wydając decyzję zobowiązującą do powrotu odstępują od sporządzenia jej uzasadnienia w części dotyczącej takich informacji (art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Warto dodać, że te same ograniczenia dotyczą akt zawierających informacje z klauzulą "tajne" przekazanych sądowi administracyjnemu oraz uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Minister nie wydał co prawda postanowienia o odmowie udostępnienia akt w tej części, ale z akt sprawy nie wynika, aby adwokat reprezentujący skarżącego jednoznacznie domagał się udostępnienia również tej, niejawnej, części akt. Nawet jednak gdyby przyjąć, że taka właśnie była intencja zawodowego pełnomocnika (sprzeczna z jednoznacznym brzmienie art. 74 § 1 k.p.a.), to i tak Minister zobligowany byłby wydać postanowienie odmowne. Zatem w takim przypadku brak postanowienia odmownego nie mógłby być uznany jako uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). W przypadku rzeczonych materiałów opatrzonych klauzulą "tajne" prawo skarżącego do obrony jest istotnie ograniczone, ale znajduje ono uzasadnienie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (z uwagi na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa publicznego). Otóż w tej sytuacji to niezależny i niezawisły sąd administracyjny (orzekający w dwóch instancjach w składzie trzech sędziów) staje się gwarantem uprawnień procesowych skarżącego (por. np. wyrok NSA z 9 września 2016 r., II OSK 538/15, CBOSA). Sąd dokonując kontroli legalności decyzji ma wgląd w pełne akta sprawy, w szczególności te podlegające ochronie jako materiał niejawny. Na podstawie tej analizy przeprowadza weryfikację prawdziwości dotychczasowych ustaleń organów. Zatem istota prawa do sądu mimo istniejącego ograniczenia dla skarżącego została zachowana bowiem niezależny i niezawisły sąd rozstrzyga czy w określonej sytuacji faktycznej i prawnej wydane przez organ rozstrzygnięcie było prawidłowe. Reasumując, w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 10 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. IV.4. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.