IV SA/Wa 354/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu B. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw od decyzji. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku, na terenie części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - Dzielnica [...] - uchyliło w całości ww decyzję Zarządu [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 4 kwietnia 2017 r., został złożony do organu I instancji przez M. F. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku, na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] (wnioskiem objęta została część działki o pow. ok. 655 m2) położonej przy ul. [...] w [...] Dzielnicy [...]. W dniu 6 kwietnia 2017 r. wniosek został uzupełniony. Kwestionowaną decyzją Zarząd [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku, na terenie części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - Dzielnica [...]. W decyzji wskazał, że w ramach projektu budowlanego należy dążyć do uzyskania lądu przestrzennego tzn. do takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjna - estetyczne, zgodnie z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przedstawił, że warunek ten spełniać będą wskazane, zgodnie z Załącznikiem nr 2 do decyzji, zasady rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych, wynikające ze sporządzonej analizy obszaru. Od decyzji tej odwołanie wniosła Skarżąca B. B. zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 83 f pkt 3a ustawy o ochronie przyrody, a także art. 7, art. 8 i art. 9, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wskazała, iż sporządzona analiza architektoniczno-urbanistycznej nie spełnia wymogów powołanych wyżej przepisów, gdyż błędnie został wyznaczony obszar nią objęty, nie wyjaśnia dokładne tj. (działka po działce) funkcji i cech istniejącej zabudowy jak i sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. NIe uzyskano w sprawie także opinii w zakresie gospodarki zielenią, w sytuacji gdy wobec wejścia w życie w dniu 17 czerwca 2017r. nowelizacji cytowanej ustawy, uzyska nie takiej opinii stało się obligatoryjne. Wobec powyższego Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozpoznając wniesione odwołanie, organ odwoławczy podniósł, iż ustalenie, że teren inwestycji odpowiada warunkom przedstawionym w analizie wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego zasady regulują przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jak wskazał. organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 p.z.p. a zatem, niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Przepis § 5 ust.1 ww. rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy terenu. Zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na dziatkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. Zgodnie ze wskazaną tu zasadą powinna zostać wyliczona średnia wysokość obiektów w obszarze analizowanym. SKO zatem uznało, że Skarżąca kwestionując załączoną analizę ma rację, ponieważ z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie zostały wyliczone parametry dla zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Tak jak wyznaczenie obszaru analizowanego tak i określenie parametrów nowej zabudowy nie jest czynnością czysto formalną, którą organ a właściwie działający na jego zlecenie urbanista może wyznaczyć dowolnie. Zarówno wyznaczenie tego obszaru jak i przedstawienie danych na podstawie których zostaną określone parametry dla nowej zabudowy muszą być przekonywująco uzasadnione. Natomiast analiza nie wskazuje parametrów znajdującej się tam zabudowy, zawiera jedynie końcowe dane, bardzo ogóle, wynikające z bliżej nieznanych obliczeń, przedstawia, że nieznane są źródła tych informacji i nie jest możliwe ustalenie chociażby działek, których te dane dotyczą. Podobnie postąpiono z frontem działki. Nie jest także wiadome, dlaczego wyznaczono za front działki odcinek 25 m. Słusznie zdaniem organu odwoławczego Skarżąca wskazała że prawidłowe wyznaczenie frontu działki na kluczowe znaczenie dla ustalenia granic obszaru analizowanego i wszystkich parametrów ustalonych na tej podstawie. A nadto, iż obszar analizowany wyznacza elipsa o półosiach od 65 do 75 m, co znacząco powiększa obszar analizowany, a tak znaczące powiększenie obszaru analizowanego powinno być wyjątkowo wnikliwe i racjonalnie uzasadnione. SKO stwierdziło, iż organ I instancji nie załączył żadnych danych dotyczących istniejącej zabudowy, dlatego weryfikacja ustalonych przez niego danych dla nowej zabudowy była niemożliwa. Podsumowując organ odwoławczy zatem podniósł, że zakres omówionych uchybień wymaga bezspornie przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ I instancji nie ustalił wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego i tym samym nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co dało podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie była zgodna z prawem. Ostatecznie SKO, zaskarżoną do Sądu decyzją uchyliło kwestionowaną decyzję ww odwołaniem i wskazało, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ zobowiązany jest on do dokonania rzetelnych obliczeń i udzielenia wyjaśnień co do obliczenia parametrów wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - pamiętając, że zasadą jest ustalanie poszczególnych parametrów zabudowy na podstawie analizy cech wszystkich obiektów znajdujących się w graniach terenu analizowanego. W sprzeciwie wniesionym do tut. Sądu przez B. B. podniesiono naruszenie: - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek nie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania i pominięcie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 83f pkt 3a ustawy o ochronie przyrody; - art. 11 k.p.a. poprzez brak zrealizowania przez organ odwoławczy zasady przekonywania i pominięciu jednego z zarzutów odwołania. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do organu II instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a czego organ odwoławczy nie uczynił. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. W ocenie Skarżącej. Decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. Organ w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu dotyczącego ustawy o ochronie przyrody. Kolegium ograniczyło się bowiem do lakonicznego, bezrefleksyjnego przepisania treści zarzutu do uzasadnienia - bez rozważenia jego zasadności. Takie lakoniczne przepisanie zarzutu nie jest ustosunkowaniem się do niego. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Organ nie może też oczekiwać, że do zarzutów ustosunkuje się Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję, tym samym wyręczając z tego obowiązku organ. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, iż stanowisko Skarżącej wyrażone we wniesionym od decyzji organu I instancji odwołaniu, zostało w całości zaaprobowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Powyższe znalazło wyraz w uchyleniu ww decyzji Zarządu [...] i nakazanie organowi ponowne przeprowadzenie rzetelnego postępowania wyjaśniającego, w tym dokonania stosownych obliczeń parametrów wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, i finalnie właściwego ich uzasadnienia, mając na uwadze, że zasadą jest ustalanie poszczególnych parametrów zabudowy na podstawie analizy cech wszystkich obiektów znajdujących się w graniach terenu analizowanego. Wobec powyższego dokonując ponownej analizy celem wykazania, czy spełnione są warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wynikające z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z ww wytycznymi SKO, organ I instancji wyda stosowną decyzję i wówczas będzie możliwe skontrolowanie jej prawidłowości pod kątem obowiązujących przepisów prawa, w tym także ustawy o ochronie przyrody w aktualnie obowiązującej treści. Na tym etapie postępowania, w sytuacji przekazania sprawy do ponownego rozpoznana niniejszej sprawy w całości, organ odwoławczy nie był zobowiązany do szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, do których jednak, wbrew twierdzeniu Skarżącej, w ocenie Sądu, się ustosunkował. W istocie, rację ma Skarżąca, iż naruszeniem powołanego w sprzeciwie przepisu art. 107 § 3 kpa byłoby nie odniesienie się przez organ odowławczy do zarzutów podniesionych przez stronę w odowłaniu. Jednakże powyższe miałoby o tyle znaczenie gdyby organ odowławczy wniesionego odwołania nie uwzględnił, utrzymujac w mocy zaskarżoną do niego decyzję, i jednocześnie nie wykazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia motywów swojego działania. W okolicznościach niniejszej sprawy natomiast, jak wyżej wskazano, organ w całości przychylil sie do podniesionych zarzutów Skarżącej kierując sprawę do ponownego całościowego rozpatrzenia, a zatem również w kontekscie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 11 maja 2017 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody, która to nowelizacja weszla w życie w dniu 17 czerwca 2017 roku. Nie ujęcie powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji organu II instancji nie podwoduje jej nieczytelności, tym bardziej w sytuacji zanegowania przez SKO w całości wydanej decyji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwstycji. Nadto Skarżąca nie wykazała na czym powyższe naruszenie miałoby polegać i jakie skutki negatywne wywoływać w sferze jej uprawnień, a które miałoby spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji SKO uwzględniającej jej stanowisko w całości. Stąd też podniesiona przez Skarżącą w skardze okoliczność, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu dotyczącego naruszenia art.. 83.f pkt 3a ustawy o ochronie przyrody w wersji obowiązującej po jej nowelizacji, odnośnie konieczności uzyskania stosownego pozwolenia (aktualnie) na wycięcie niektórych drzew na prywatnych posesjach, w ocenie Sądu nie ma znaczenia albowiem powyższe będzie przedmiotem analizy przed organem I instancji podczas ponownego rozpoznawania przedmiotowego wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe zatem oznacza to, że organ odwoławczy nie naruszył powołanych w skardze przepisów, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.