IV SA/Wa 3548/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [... ] lipca 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie admiracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nieużytkowania gruntów rolnych o pow. 0,8174 ha, położonych na terenie obrębu [...], gm. D. powiat H. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1977 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi D., gmina D., w części dotyczącej scalenia gruntów gospodarstwa nr [...], stanowiącego własność J. K. J. K. wnioskiem z [...] stycznia 2010 r. zwrócił się o wypłacenie mu odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności do części gospodarstwa rolnego w wyniku przeprowadzonego scalenia gruntów wsi D. Rozpatrując powyższy wniosek Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] odmówił ustalenia J. K. odszkodowania z tytułu nieużytkowania gruntów rolnych o pow. 0,8174 ha, położonych na terenie obrębu [...] powiat H. ze względu na przedawnienie roszczenia przewidzianego do jego wniesienia w art. 160 § 6 k.p.a. Następnie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r., uzupełnionym pismem z [...] lipca 2011 r., J. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2010 r. z uwagi na fakt, że została ona wydana bez podstawy prawnej, co wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że art. 160 k.p.a. z dniem 1 września 2004 r. został uchylony na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz.1692). Natomiast z uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10 wynika, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nieużytkowania gruntów rolnych o pow. 0,8174 ha, położonych na terenie obrębu [...], wskazując jako podstawę prawną art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Zdaniem organu I instancji skoro w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2010 r. nie obowiązywał już przepis o załatwieniu sprawy decyzją administracyjną to wszczęte wcześniej postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wskazał, że o zwrot gruntów starał się już przed 2000 r., jednak bezskutecznie. Wskazaną na wstępie decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego od dnia 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi. Wobec tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko organu I instancji, że wniosek J. K. z [...] stycznia 2010 r. o wypłacenie mu należnego jego zdaniem odszkodowania należało uznać za bezprzedmiotowy. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli w wyniku wadliwego ustalenia właściwości organ wszczął postępowanie w sprawie, obowiązany jest zakończyć to postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi J. K. (dalej zwany "skarżącym") wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i kontynuowanie postępowania o wypłatę odszkodowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że już w 1999 r. zwracał się do Starosty Powiatowego w H. o wypłatę odszkodowania za ponoszony przez lata podatek za grunt, którego nie mógł użytkować. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organ art. 8 i 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, obowiązującymi w dacie jego wydania. Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż przepis art. 160 k.p.a. został uchylony ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692). Uległ zatem zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. W myśl art. 5 ww. ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 160 k.p.a., w brzmieniu dotychczasowym. Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą pełnego składu Sądu Najwyższego III CZP 112/10, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, tj. od dnia 1 września 2004 r. nie ma już zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. W przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (wydaniem decyzji administracyjnej) po wejściu w życie ustawy zmieniającej kodeks cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne normy intertemporalne o charakterze procesowym. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą interpretacyjną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie kodeksu cywilnego (od 1 września 2004 r.) właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie będzie zatem orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe rozważania potwierdza uchwała Sądu Najwyższego podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej z 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011 r. nr 7-8, poz. 75). W powołanej uchwale Sąd Najwyższy rozważał kwestie rozgraniczenia stosowania art. 160 k.p.a. do "zdarzeń i stanów prawnych" powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej k.c., tj. 1 września 2004 r. oraz ustanowionego z mocą od tego dnia art. 4171 § 2 k.c. Uwzględniono przy tym, iż w art. 417¹ § 2 k.c. nie przewidziano specjalnego trybu dochodzenia roszczeń, ani nie unormowano odrębnie, wzorem art. 160 k.p.a., przedawnienia. W wyniku dokonanej analizy Sąd Najwyższy uznał, iż art. 160 k.p.a. stanowi podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych nawet jeżeli ich nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. Dotyczy to jednak wyłącznie art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a., a także, choć z innych przyczyn – art. 160 § 6 k.p.a. Tak więc, po wejściu w życie ustawy nowelizującej kodeks cywilny, art. 160 k.p.a. stosuje się tylko w zakresie dotyczącym określenia czynu niedozwolonego i przesłanek odpowiedzialności (§ 1 do 3), a także przedawnienia (§ 6). Nie stosuje się natomiast w zakresie trybu dochodzenia roszczeń (§ 4 i 5). Zdaniem Sądu Najwyższego, choć nie wynika to wprost z art. 5 ustawy nowelizującej, to wniosek taki wyprowadzić można z ogólnej procesowej normy intertemporalnej - zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa. Według Sądu Najwyższego: "Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia roszczenia za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest bez względu na datę wydania ostateczne decyzji nadzorczej tylko postępowanie przed sądami powszechnymi". W uchwale wskazano, iż wykładnia taka znajduje potwierdzenie w ustawie nowelizującej ordynację podatkową (ustawa z 16 listopada 2006 r., Dz. U. Nr 217, poz. 1590). Nie stoi zaś jej na przeszkodzie praktyka dalszego, po wejściu w życie ustawy nowelizującej kodeksu cywilnego, występowania przez strony o odszkodowanie w postępowaniu przed organami administracji. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż sprawa nie należy do właściwości organów administracji. Wojewoda [...] rozpoznając wniosek J. K. z [...] stycznia 2010 r. decyzją z [...] lipca 2010 r. odmówił ustalenia wnioskowanego odszkodowania. Powyższa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem po 1 września 2004 r. organy administracyjne nie były już właściwe do orzekania w sprawie odszkodowania, co stanowiło wypełnienie przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dającej podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2012 r. Organ administracji publicznej nie może natomiast prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie, której nie jest kompetentny rozstrzygnąć w drodze władczego aktu administracyjnego. Roszczenie odszkodowawcze za delikt administracyjny stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a do rozpoznawania odszkodowania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.). W tej sytuacji toczące się postępowanie o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. musiało zostać zakończone decyzją o jego umorzeniu, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Skoro toczyło się przed organem administracji postępowanie, które ma charakter cywilny, a wobec tego właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny, to konieczne było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Wobec tego wydanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego było zasadne. Zarzut naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz stan faktyczny należało uznać za nieuzasadniony. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności dla przedmiotowej sprawy. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270, ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.