IV SA/Wa 355/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. G. z Zespołu Adwokackiego nr [...] w W. przy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu gospodarstwa rolnego położonego w P. przy ul. [...]. Wskazana decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976 r. gospodarstwo rolne C. K. o pow. 9,8822 ha oraz ½ części działki siedliskowej o obszarze 0,6648 ha wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami zostało z urzędu przejęte na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. zmienił powyższą decyzję w punkcie trzecim, dotyczącym wysokości zadłużenia wobec Państwa, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozpatrując wniosek C. K. z dnia [...] stycznia 2001 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., a następnie utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r. C. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. żądając ponownie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. przekazało przedmiotowy wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, cele rozpatrzenia według właściwości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2008 r. umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, wskazując w uzasadnieniu, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. było już prowadzone, w związku z czym sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt IVSA/Wa 791/08 oddalił złożoną przez C. K. skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. C. K. i W. K. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zwrot nieruchomości rolnej położonej w poznaniu przy ul. [...] w uzasadnieniu wskazując, iż C. K., była właścicielka przedmiotowej nieruchomości, posiadała ją na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] października 1972 r. Nigdy jednak nie ujawniła swoich praw nabytych tym aktem w księgach wieczystych. Skarb Państwa wszedł natomiast w posiadanie nieruchomości bez umowy o przeniesienie praw własności, bez zachowania formy aktu notarialnego oraz bez orzeczenia sądowego, co zdaniem wnioskodawców uzasadnia twierdzenie, iż nie mógł być posiadaczem spornej nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie wskazując, iż nie jest organem właściwym do wydania przedmiotowej nieruchomości. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż podstawą prawną wydania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976 r. stanowił art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnych na własność Państwa w zamian za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Powołując treść art.105 § 1 Kpa, określającego przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest elementu przedmiotowego stosunku administracyjnego. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioskodawca zwrócił się z żądaniem zwrotu przedmiotowego gospodarstwa, natomiast organem właściwym do rozpoznania tego rodzaju wniosku jest starosta powiatowy, który dysponuje mieniem Skarbu Państwa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty dotyczące wadliwości wydania decyzji stanowiącej podstawę przejęcia przedmiotowego gospodarstwa za rentę. W ocenie skarżącego, decyzja z dnia [...] czerwca 1976 r. wobec nieprawidłowego doręczenia jej stronie, dotknięta jest wadą nieważności i nie mogła rodzić skutków prawnych. Ponadto zaznaczył, iż organy administracji państwowej w toku całego postępowania przemilczały istotny fakt mający wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, a mianowicie to, iż C. K. cofnęła wniosek o przejęcie gospodarstwa, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnych na własność Państwa w zamian za rentę i spłaty pieniężne. Zdaniem skarżącego powyższe świadczy o tym, iż wnioskodawczyni ostatecznie nigdy nie przekazała ze skutkiem prawnym na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowego gospodarstwa. Skarżąca ponadto podkreślił, iż C. K. nigdy nie była ujawniona w księgach wieczystych jako właścicielka przejętego gospodarstwa, właścicielami ujawnionymi od 1920 r. byli M. i K. K. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniając powyższą skargę, ustanowiony dla C. K. pełnomocnik z urzędu, w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazał, iż wniosek skarżącego o zwrot nieruchomości przejętej za rentę, nie jest oparty na tych samych podstawach co wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z dnia [...] czerwca 1976. Wniosek o zwrot nieruchomości wskazuje bowiem nie tylko na bezpodstawność przejęcia gospodarstwa za rentę z powodów wskazanych w ustawie z dnia 29 maja 1974 r., ale przede wszystkim na niespełnienie przed takim przejęciem wymogów formalnych. W ocenie pełnomocnika skarżącego, orzekające w sprawie organy nie zwróciły uwagi na brak ustalenia w przedmiotowej sprawie podstawowej kwestii, a mianowicie, czy i w jakim zakresie C. K. legitymowała się ważnym tytułem własności, szczególnie że akt własności ziemi został jej wydany w 1972 r., w warunkach gdy nie było jeszcze instrukcji Ministra Rolnictwa jak należy stosować przepisy ustawy uwłaszczeniowej do gospodarstwa stanowiącego już jej własność z tytułu spadku po rodzicach. Przesłanką żądania zwrotu gospodarstwa w ocenie pełnomocnika skarżącego, jest bezpodstawne podwójne regulowanie istniejącego prawa własności, gdzie zamiast uwłaszczenia winna być wydana decyzja ustalająca, czy i w jakim zakresie grunt spadkowy jest już uregulowany prawem spadkowym, a w jakim wymaga uregulowania ustawą. Kolejną przesłanką, zdaniem pełnomocnika, jest brak dopełnienia przy wydaniu aktu własności ziemi warunków formalnych, które są konieczne do nadania takiemu aktowi cech dokumentu prawomocnego, nadającego własność. W ocenie pełnomocnik skarżącego wskazane powyżej okoliczności wymagają wyjaśnienia i ustosunkowania się do nich przez organy właściwe do rozpatrzenia wniosku o zwrot spadkowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W wyniku dokonanej oceny zgodności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. z prawem, należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowane rozstrzygnięcia nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia ich legalności. Postępowanie w niniejszej sprawie ma charakter procesowy, zatem w ramach tego postępowania nie jest rozważana kwestia, czy skarżącemu przysługuje zwrot przejętej na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę nieruchomości, a jedynie właściwość organu administracji publicznej do merytorycznego rozpoznania tego wniosku. W ocenie Sądu trafnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 1 Kpa, uzasadniające umorzenie postępowania z wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości rolnej, położonej w P. przy ul. [...]. Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 105 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku ważnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, gdy strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 kpa. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia również w sytuacji, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989 r., Nr 1, poz. 8). W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996 r., nr 11, poz. 150, sformułowano fundamentalną tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 Kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art.1 pkt 1 Kpa, tj. sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Niewątpliwie sprawę administracyjną stanowi również rozstrzygnięcie o ważności decyzji administracyjnej, albowiem art.156 i nast. Kpa przewiduje, iż w tym przedmiocie rozstrzyga się decyzją administracyjną. Należy mieć na uwadze, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. orzekająca o przejęciu gospodarstwa rolnego C. K. na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę stała się ostateczna i prawomocna. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. został objęty bowiem oceną orzekających w niniejszej sprawie organów jak i kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt IVSA/WA 106/04 oddalił skargę C. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji uwłaszczeniowej. Kontrolą Sądu w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt IVSA/Wa 791/08, została również objęta decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. umarzająca postępowanie administracyjne zainicjowane kolejnym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie był zatem władny po raz kolejny do orzekania w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 156 §1 pkt 3 Kpa stanowi bowiem, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z przepisu tego wynika zakaz orzekania przez organy w tej samej sprawie dwukrotnie, o ile wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym, tj. nie zostało z niego wyeliminowane w trybach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych (art.16§1 Kpa.). Nie można zatem dwukrotnie orzekać w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji administracyjnej. Za prawidłowe należy również uznać stanowisko organu, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest elementu przedmiotowego stosunku administracyjnoprawnego. Brak bowiem materialnoprawnej podstawy do orzekania przez Ministra w przedmiocie wniosku skarżącego dotyczącego zwrotu przejętej za rentę nieruchomości. Należy podkreślić, iż uprawnienia w zakresie orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jak słusznie zauważył organ, należą do starosty. Stosownie bowiem do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach orzeka starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Jednakże należy mieć na uwadze, iż starosta jako organ właściwy do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, jest właściwy, o ile zaistnieje norma materialnoprawna dająca podstawę do orzekania w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie brak natomiast normy prawnej stanowiącej podstawę do orzekania przez organ administracji publicznej w przedmiocie zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnych na własność Państwa w zamian za rentę i spłaty pieniężne. Biorąc pod uwagę fakt, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw materialnoprawnych do rozpoznania przez organy administracji publicznej wniosku skarżącego, postępowanie jako bezprzedmiotowe, stosownie do art. 105 § 1 Kpa, powinno podlegać umorzeniu. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.