IV SA/Wa 355/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej "Szef Urzędu"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek A. G. (dalej "Skarżącego") sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] września 2018 r. nr [...], odmawiającej przyznania Skarżącemu uprawnień kombatanckich – utrzymał własną decyzję w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Szefa Urzędu decyzji zaskarżonej obecnie, przedstawia się następująco: 1. W dniu 4 lipca 2018 r. do Szefa Urzędu wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2018 r. poz. 276), dalej "ustawy o kombatantach" albo "ustawy". Wskazując przesłanki do nabycia w/w uprawnień Skarżący oświadczył, iż wiosną 1945 r. we wsi [...] w powiecie [...] (Skarżący miał wówczas 15 lat) doznał istotnego uszczerbku na zdrowiu w następstwie oddania w jego stronę wystrzału z broni palnej przez żołnierza radzieckiego. Skarżący podał, iż wskutek tego zdarzenia doznał wstrząsu psychicznego, utraty przytomności i trwałej wady wymowy (jąkanie), co skutkowało późniejszymi problemami rozwojowymi, w tym w szczególności trudnościami w nauce. 2. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Szef Urzędu odmówił przyznania Skarżącemu uprawnień kombatanckich, uznając iż sytuacja Skarżącego nie odpowiada kryteriom wskazanym w art.1 – 4 ustawy o kombatantach, stanowiących podstawę do nabycia uprawnień kombatanckich. 3. Pismem z dnia 18 września 2018 r. Skarżący wniósł do Szefa Urzędu wniosek o ponowne rozpatrzenie w/w sprawy, podnosząc iż wbrew ocenie organów powoływane przez niego zdarzenie z 1945 r. nastąpiło w związku z prowadzeniem działalności kombatanckiej. Skarżący oświadczył bowiem, iż incydent z żołnierzem sowieckim miał miejsce w momencie, w którym z polecenia rodziców Skarżący udawał się do swoich dziadków w celu uprzedzenia ich (a za pośrednictwem dziadków także pozostałych mieszkańców wsi) o planowanych przez wojsko sowieckie rewizjach, związanych z poszukiwaniem Niemców. 4. W piśmie z dnia 28 września 2018 r. Skarżący: (-) poinformował organ o przekazaniu przez Zarząd Okręgowy w [...] Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych (dalej "Związku") do Zarządu Głównego Związku dokumentów dotyczących jego osoby, (-) wniósł o zwrócenie się przez organ do Związku o udostępnienie w/w dokumentacji oraz przeprowadzenie z niej dowodu. III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie Szef Urzędu rozpatrzył ponownie, na wniosek Skarżącego, sprawę zakończoną własną decyzją z dnia [...] września 2018 r., utrzymując tę decyzję w mocy i przedstawiając na tę okoliczność następujące uzasadnienie: (i) We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący strona nie wskazała na jakiekolwiek nowe istotne okoliczności faktyczne lub prawne, obligujące organ do zmiany stanowiska w sprawie. Skarżący konsekwentnie ubiega się o przyznanie uprawnień kombatanckich z racji tego, iż w 1945 r. został postrzelony przez żołnierza radzieckiego podczas działań wojennych. Ponownie jednakże stwierdzić należy, iż okoliczność tego rodzaju nie mieści się w katalogu tytułów uprawniających do nabycia uprawnień kombatanckich, wskazanych enumeratywne w przepisach ustawy o kombatantach (chodzi o katalog działań, które mogą być uznane za działalność kombatancką lub działalność z nią równoważną, uzasadniającą przyznanie uprawnień kombatanckich). Uznać zatem należy, iż Skarżący nie został poddany represjom w rozumieniu ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego i nie prowadził działalność i kombatanckiej. (ii) Należało odstąpić od zwrócenia się o dokumentację do Zarządu Głównego ZKRPiBWP w [...], albowiem kserokopia tej dokumentacji, przesłana przez Skarżącego w dniu 9 kwietnia 2018 r., znajduje się już w aktach sprawy, a jednocześnie stwierdzone tam okoliczności nie wypełniają dyspozycji przepisów ustawy o kombatantach. IV. Pismem z dnia 28 listopada 2018 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Szefa Urzędu, zarzucając organowi: 1) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących sprawy przez zaniechania przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w Zarządzie Głównym ZKRP i BWP w [...], dotyczących zdarzenia z 1945 r., w którym uczestniczył Skarżący i w następstwie którego doznał on trwałego uszczerbku na zdrowiu, 2) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że w/w zdarzenie z 1945 r. nie stanowi przesłanki do przyznania uprawnień kombatanckich, 3) naruszenie art.8 k.p.a. Uzasadniając w/w zarzuty, Skarżący wskazał, iż organ zaniechał przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności pomijając wnioski dowodowe strony. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 17 grudnia 2018 r., Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Szefa Urzędu prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na podstawie art.22 ust.1 w związku z art.21 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego było rozstrzygnięcie, czy Skarżący spełnił warunki do nabycia określonych we w/w ustawie uprawnień z racji spełniania kryteriów wskazanych w art.1 – 4 w/w ustawy. Przekonująco wykazał organ, iż kryteriów tych Skarżący nie spełnia, co konsekwentnie musiało skutkować rozpoznaniem złożonego wniosku odmownie. 2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco: Tryb orzekania przez organ w przedmiocie wniosku Skarżącego wynika z przywołanego już art.22 ust. 1 ustawy o kombatantach, stosownie do którego to przepisu o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 (tj. okoliczności i faktów warunkujących przyznanie uprawnień), orzeka Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Szczegółowe przesłanki do nabycia uprawnień przewidzianych w ustawie (dalej "uprawnienia kombatanckie") wskazano w art.1 – 4 ustawy, w których zdefiniowano: 1) działalność kombatancką (art.1), 2) działalność równorzędną z kombatancką (art.2 i 3) oraz 3) podleganie represjom wojennym i okresu powojennego (art.4). Stosownie do powyższego: Stosownie do art.1 ust.1 ustawy kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art.1 ust.2 ustawy za działalność kombatancką uznaje się: 1) pełnienie służby wojskowej w Wojsku Polskim lub w polskich formacjach wojskowych przy armiach sojuszniczych podczas działań wojennych prowadzonych na wszystkich frontach przez Państwo Polskie; 2) uczestniczenie w ramach polskich formacji i organizacji wojskowych w I wojnie światowej, w powstaniach narodowych i walkach o odzyskanie lub utrzymanie terytoriów Rzeczypospolitej Polskiej; 3) pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945; 4) pełnienie służby wojskowej w armiach sojuszniczych, a także w sojuszniczych organizacjach ruchu oporu w okresie wojny 1939-1945, z wyjątkiem formacji Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (NKWD) oraz innych specjalnych formacji, które prowadziły działalność przeciwko ludności polskiej; 5) pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach wojskowych lub organizacjach niepodległościowych na terytorium Państwa Polskiego w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r. oraz w granicach powojennych w okresie od wkroczenia armii Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) do dnia 21 października 1963 r., jeżeli były to formacje lub organizacje stawiające sobie za cel niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej; 6) uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu; 7) uczestniczenie w tzw. Niszczycielskich Batalionach ("Istriebitielnych Batalionach") na dawnych ziemiach polskich w województwach: lwowskim, stanisławowskim, tarnopolskim i wołyńskim w obronie ludności polskiej przed ukraińskimi nacjonalistami, w latach 1944-1945. Stosownie do art.2 ustawy za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się: 1) pełnienie funkcji cywilnych we władzach powstań narodowych oraz w administracji podziemnego Państwa Polskiego w okresie wojny 1939-1945, a także w podziemnych niepodległościowych organizacjach cywilnych w latach 1945-1956; 2) udział w okresie do 31 grudnia 1945 r. w walkach o zachowanie suwerenności i niepodległości Państwa Polskiego w zmilitaryzowanych służbach państwowych; 3) prowadzenie w okresie wojny 1939-1945 zorganizowanego i profesjonalnego tajnego nauczania dzieci i młodzieży; 31) dawanie schronienia osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie w latach 1939-1945, ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej - groziła kara śmierci; 4) zaokrętowanie marynarzy polskich w charakterze członków załogi na statku bandery własnej lub bandery koalicyjnej, przeznaczonym do działań wojennych w okresie wojny 1939-1945; 5) uczestniczenie w latach 1914-1945 w walkach o polskość i wolność narodową Śląska, Wielkopolski, Ziemi Lubuskiej, Gdańska, Pomorza i Ziemi Kaszubskiej oraz Warmii i Mazur, a także innych ziem zagarniętych przez zaborców; 6) czynny udział w zbrojnym wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski w Poznaniu w czerwcu 1956 r., który spowodował śmierć lub uszczerbek na zdrowiu; 7) poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych. Stosownie do art.3 ustawy do okresów działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką zalicza się również czas przebywania: 1) w niewoli lub obozach internowanych oraz w obozach podległych Głównemu Zarządowi do Spraw Jeńców Wojennych i Internowanych (GUPWI) NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR, i obozach podległych Wydziałowi Obozów Kontrolno-Filtracyjnych NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR, spowodowanego działalnością kombatancką, o której mowa w art. 1 ust. 2; 2) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady oraz w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, a także w więzieniach i poprawczych obozach pracy oraz poprawczych koloniach pracy podległych Głównemu Zarządowi Obozów i Kolonii Poprawczych (GUŁag) NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR, a także w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski - spowodowanego działalnością, o której mowa w art. 1 ust. 2 i art. 2. Stosownie do art.4 ust.1 ustawy jej przepisy ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania: 1) z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa; 2) z przyczyn narodowościowych i rasowych w gettach; 3) z przyczyn politycznych, religijnych i narodowościowych: a) w więzieniach oraz poprawczych obozach pracy i poprawczych koloniach pracy podległych Głównemu Zarządowi Obozów i Kolonii Poprawczych NKWD, a od marca 1946 r. MWD ZSRR, b) na przymusowych zesłaniach i deportacji w ZSRR; 4) w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania w latach 1944-1956, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowe i specjalne albo w latach 1944-1956 bez wyroku - za działalność polityczną bądź religijną, związaną z walką o suwerenność i niepodległość. Przepisy ustawy stosuje się także do osób, które jako dzieci zostały odebrane rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia (ust.2). 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż okoliczność, na którą powołał się Skarżący, tj. poniesienie uszczerbku na zdrowiu, jakiego Skarżący doznał w okresie tużpowojennym na skutek oddania do niego strzału z broni palnej przez sowieckiego żołnierza, w oczywisty sposób nie spełnia żadnego ze w/w kryteriów ustawowych. W/w uszczerbku zdrowotnego nie można bowiem uznać ani za przejaw działalności kombatanckiej Skarżącego (nawet przy przyjęciu, iż przedmiotowy incydent miał miejsce w trakcie wykonywania przez Skarżącego zleconego mu przez rodziców zadania, polegającego na ostrzeżeniu dziadków a za ich pośrednictwem także szerszego grona osób o planach sowieckiego wojska) ani za podleganie represjom wojennym i okresu powojennego. Wyraźnie bowiem zaznaczyć należy, iż pojęcia te mają na gruncie ustawy ściśle ustalone przez ustawodawcę znaczenie (które nie pokrywa się automatycznie z ich rozumieniem potocznym, mogącym obejmować uogólniony i przez to poszerzony zakres możliwych stanów faktycznych, utożsamiający w szczególności pojęcie represji wojennych i okresu powojennego z każdym uszczerbkiem na życiu lub zdrowiu, do którego doszło w okresie wojny lub w okresie powojennym). Konieczność ścisłego wykładnia przepisów ustawy o kombatantach konsekwentnie akcentuje się w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2588/17, publ. LEX, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zatem, iż: "Art. 4 ustawy z 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego jest przepisem szczególnym, a więc nie podlega wykładni rozszerzającej. Skoro przepis ten zawiera wyraźne ograniczenie czasowe, jak również podmiotowe i przedmiotowe, ponieważ pozostawia poza działaniem ustawy zarówno część osób represjonowanych, jak i część działań niewątpliwie mających charakter represji, to konsekwencją takiej woli ustawodawcy jest brak przesłanek do przyjęcia wykładni funkcjonalnej, zezwalającej na objęcie tą regulacją szerszego kręgu osób.". W wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 83/15, publ. LEX, wskazano z kolei, iż: "2. Ustawodawca z jednej strony w myśl zasady sprawiedliwości społecznej zmierza do względnie szerokiego zakresu podmiotowego pojęcia kombatanta i osoby represjonowanej, jednakże niezależnie od tego, czyni to w sposób precyzyjny i enumeratywny, zamknięty tak, aby podmioty stosujące prawo nie posiadały uznaniowości i luzów decyzyjnych podczas oceny w świetle prawa, czy dany podmiot odpowiada hipotezie normy definiującej kombatanta i osobę poddaną represji. 3. Art. 4 ustawy z 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ma charakter szczególny i z tego powodu nie podlega wykładni rozszerzającej, jako że zawiera on wyraźne ograniczenie zarówno czasowe, jak i podmiotowo-przedmiotowe, bowiem pozostawia poza działaniem ustawy zarówno część osób represjonowanych, jak i część działań niewątpliwie mających charakter represji, a przez to niedopuszczalne jest dokonywanie jego wykładni funkcjonalnej, poszerzającej krąg osób czy zakres działań mogących być uznanymi za osoby represjonowane czy represje.". W wyroku z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 803/16, publ. LEX, WSA w Gliwicach wskazał z kolei, że: "1. Uregulowania ustawowe wykluczają możliwość dowolnego interpretowania przepisów ustawy z 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, a także nie dają możliwości rozszerzania przez organ - podstaw przyznania uprawnień kombatanckich - na inne okoliczności niż te, które zostały wskazane w art. 1-4 ustawy. 2. Przepisy art. 1-4 ustawy wymieniają w sposób enumeratywny, z jakiego tytułu mogą być przyznane uprawnienia kombatanckie za działalność kombatancką lub działalność równoważną z kombatancką oraz jakie kategorie represji uzasadniają przyznanie uprawnień kombatanckich.". W świetle powyższego podjęcie przez małoletniego Skarżącego czynności polegającej na ostrzeżeniu (z polecenia rodziców) innych członków rodziny a za ich pośrednictwem także innych osób o spodziewanych akcjach sowieckiego wojska nie spełnia ścisłych przesłanek działalności kombatanckiej (lub równorzędnych), zapisanych w art.1 – 3 ustawy, podobnie jak i przesłanek podlegania represjom wojennym i okresu powojennego, o których mowa w art.4 ustawy. Podkreślenia wymaga, iż powiązanie uprawnień kombatanckich z takimi okolicznościami, jak poniesienie uszczerbku na zdrowiu, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni ustawodawca dopuścił wyłącznie w sytuacjach przewidzianych w art.2 pkt 6 ustawy (w odniesieniu do wydarzeń poznańskiego czerwca 1956 r.) oraz art.2 pkt 7 ustawy (w odniesieniu do wydarzeń z grudnia 1970 r. na Wybrzeżu). 4. Wbrew ocenie skargi nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu co do niecelowości zwracania się o stosowną dokumentację do Związku, albowiem kserokopia tej dokumentacji, przesłana przez Skarżącego w dniu 9 kwietnia 2018 r., znajduje się już w aktach sprawy, a jednocześnie stwierdzone tam okoliczności nie wypełniają dyspozycji przepisów ustawy o kombatantach. W świetle powyższych okoliczności wniesioną skargę należy uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.