IV SA/Wa 356/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi A. S., M. W. i T. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących A. S., M. W. i T. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 356/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].01.2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej P.p.s.a.) w pkt. 1 uchylił w całości decyzję własną z dnia [...].12.2010 r., umarzającą postępowanie przed organem I instancji, po uprzednim uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2008 r., w której stwierdzono, że zespół pałacowo - parkowy, położony w miejscowości L., wchodzący w skład dawnej nieruchomości pn. "Dobra Ziemskie L.", składający się z działek oznaczonych numerami:[...], [...], [...], [...], [...] [...] ([...], [...], [...], [...], [...], [...]), [...] nie podlegał regulacjom przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), oraz odmówiono stwierdzenia, że część działki nr [...] nie podlegała regulacjom przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W zaskarżonej decyzji w pkt. 2 Minister uchylił następnie wskazaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].02.2008 r. w części dotyczącej działek oznaczonych numerami:[...], [...], [...], [...], [...], [...] ([...], [...], [...], ...], [...], [...]), [...] i stwierdził, że ta część zespołu pałacowo-parkowego podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e wskazanego dekretu. Zaskarżone rozstrzygnięcie, jak wskazano w jego uzasadnieniu, zostało podyktowane zgodnością z żądaniem skargi z dnia 7.01.2011 r. A. S. reprezentowanego przez syna M. S., w której wniesiono o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].12.2010 r. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przytoczył argumentację, która w jego ocenie przyczyniła się do rozstrzygnięcia o podpadaniu wskazanych działek pod działanie przepisów owego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W skardze wywiedzionej przez A. S., M. W. i T. G. podniesiono, iż kwestionowane rozstrzygnięcie Ministra z dnia [...].01.2011 r. nie uwzględniło wytycznych zawartych w wyrokach – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.12.2008 r., sygn. akt IV SA/WA 1294/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.02.2010 r., sygn. akt I OSK 519/09 - zapadłych w tej sprawie. Przedłożona mapa ewidencyjna z 1951 r. wskazywała bowiem, że cały obszar zespołu pałacowo parkowego stanowił park, co nie dawało podstaw do uznania, że część tych działek przeznaczona była pod grunty orne. Wskazano, iż Urzędowi Wojewódzkiemu w L. ministerstwo zleciło nadto ustalenie, czy przedmiotowe działki mogły być przejęte na cele reformy rolnej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zaś by ustalenia takie przeprowadzono. Z tego względu zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. oraz art. 77 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra naruszyła przepisy obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Za wadliwą w myśl art. 135 P.p.s.a. należało także uznać kolejną już decyzję Ministra z dnia [...].12.2010 r., rozpoznającą odwołanie Gminy L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2008 r. (poprzednia decyzja Ministra z dnia [...].06.2008 r. została w znacznej części uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.12.2008 r., sygn. akt IV SA/WA 1294/08). Przede wszystkim należy zauważyć, iż organ administracji, podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związany jest treścią żądania skarżącego, ponieważ przepis ten daje organowi jedynie możliwość uwzględnienia skargi w całości. Pod pojęciem "uwzględnienie skargi w całości" (art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a.) należy rozumieć treść żądania skarżącego. Wyjątkowość instytucji autokontroli decyzji, dokonywanej przez organ administracji, nie pozwala na inne, zwłaszcza szersze, rozumienie pojęcia "uwzględnienia skargi w całości" niż to jednoznacznie wynika z treści skargi. W związku z tym orzeczenie to może zawierać jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie postępowania w I instancji. Unormowanie to ma umożliwić organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Celem tego działania ma być szybsze załatwienie sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, co ma się przyczyniać do realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 Kpa. Zbędne staje się wówczas angażowanie w rozstrzygnięcie sprawy sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie można jednakże podzielić przekonania Ministra, iż wydane przez niego rozstrzygnięcie w całości uwzględniało żądanie skargi wniesionej w dniu 7.01.2011 r. przez M. S., syna następcy prawnego byłego właściciela przedmiotowego majątku – A. S.. Otóż w owej skardze M.j S. poza żądaniem uchylenia decyzji Ministra z dnia [...].12.2010 r., która zamknęła drogę rozstrzygania tej kwestii w postępowaniu administracyjnym zażądał także stwierdzenia, iż zespół pałacowo-parkowy majątku "Dobra Ziemskie L.", na którym znajdowały się ruiny pałacu i park nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wywiódł to z przeświadczenia o braku związku pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a resztą majątku stanowiącego nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym. W kontekście żądania tej skargi nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że zaskarżona decyzja Ministra czyniła zadość żądaniu skarżącego. W tym stanie rzeczy nie można kwestionowanej decyzji uznać za uwzględniającą ową skargę w całości. Ta wadliwość zaskarżonej decyzji, choć niepodniesiona w skardze, jako naruszająca art. 54 § 3 P.p.s.a. musiała prowadzić do jej uchylenia. Jednocześnie na zasadzie art. 135 P.p.s.a. należało uchylić decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].12.2010 r. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 stwierdziła bowiem, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.), nie pozostawia obecnie wątpliwości, że w sprawie tzw. reformy rolnej dopuszczalna jest droga administracyjna. Wątpliwości co do zastosowania tego trybu postępowania pojawiły się w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, który w związku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, umorzył postępowanie, ze względu na utratę mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, w zakwestionowanym zakresie, przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, wyrażając wątpliwości w tym zakresie, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) ". Konsekwencją tak sformułowanego pytania była wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. NSA wskazał w jej uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Oznacza to, że pogląd prawny wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. NSA w swojej uchwale przeprowadził ponadto szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym § 5 rozporządzenia również nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, jak podkreślił NSA w cytowanej uchwale, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Pogląd wyrażony w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. jest odmienny, od wyrażonego w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. Mając jednak na względzie, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie, skład orzekający uwzględnia stanowisko NSA zawarte w tej uchwale. Nadto analiza przepisu art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie. Uchwały konkretne, mają moc ogólnie wiążącą, a jej istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II , str.592). Z tej też przyczyny na zasadzie art. 135 P.p.s.a. należało uznać ponadto za wadliwe rozstrzygniecie Ministra zawarte w decyzji z dnia [...].12.2010 r. W niniejszej sprawie pozostaje bowiem otwarta droga postępowania administracyjnego, a co za tym idzie kontrola sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 sentencji. W pkt. 2 orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 3 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, kolejny raz rozpoznając odwołanie Gminy L od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2008 r., w zakresie, w którym stwierdzono w niej, że zespół pałacowo - parkowy, położony w miejscowości L., wchodzący w skład dawnej nieruchomości pn. "Dobra Ziemskie L. ", składający się z działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...] ([...], [...], [...], [..], [...], [...]), [...] nie podlegał regulacjom przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w tym wyroku. Jednocześnie uwzględnić należy wskazania zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.12.2008 r., sygn. akt IV SA/WA 1294/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.02.2010 r., sygn. akt I OSK 519/09.