IV SA/Wa 3564/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. J. na pismo Dyrektora Zespołu Kontroli Wewnętrznej Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w sprawie ponownego rozpatrzenia skargi dotyczącej przetargu na sprzedaż nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu (K. J.) cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzystu złotych). K. J., reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie z dnia 19 października 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Dyrektora Zespołu Kontroli Wewnętrznej Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] września 2015 r. znak: [...]. Skarżący określił zaskarżone pismo jako decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lipca 2015 r., którą – w ocenie K. J. – wymieniony organ nie dopatrzył się nieprawidłowości w czynnościach przetargowych i uznał, że komisja przetargowa prawidłowo przeprowadziła przetarg na sprzedaż nieruchomości rolnej położonej w B., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jak wskazano, skarżący uznał zaskarżone pismo Dyrektora Zespołu Kontroli Wewnętrznej Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] za decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również Kodeks postępowania administracyjnego i inne procedury administracyjne, nie zawierają definicji decyzji. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przez decyzję rozumie się wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracji węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (zob. np. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 26, por. także uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 - OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59). W zaskarżonym piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., w nawiązaniu do pism w sprawie ponownego rozpatrzenia skargi dotyczącej przetargu ograniczonego ofertowego na sprzedaż nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w B., Dyrektor Zespołu Kontroli Wewnętrznej Agencji Nieruchomości Rolnych poinformował pełnomocnika skarżącego, że po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji w sprawie, podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...]. Ponadto autor pisma wskazał, że przedmiotowa sprawa ma charakter cywilnoprawny i podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Jak skonstatował, w konsekwencji nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrzenie zastrzeżeń złożonych na czynności przetargowe nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a sprawy z zakresu stosunków pomiędzy sprzedającym a nabywcą należą do sfery stosunków zobowiązaniowych. Zarówno Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, jak i Dyrektor Oddziału Terenowego występują tu jako podmioty stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organy administracji publicznej. W ocenie Sądu opisane (zaskarżone) pismo nie jest decyzją podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Nie posiada ono bowiem przedstawionych wyżej cech niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzja organu administracji. Pismo to podpisane zostało przez Dyrektora Zespołu Kontroli Wewnętrznej. Nie działał on na podstawie upoważnienia, o którym mowa w art. 268a K.p.a. Rzeczone pismo stanowi wyłącznie, wywołane kolejnymi wystąpieniami skarżącego, stanowisko w sprawie jego zastrzeżeń do czynności przetargowych w postępowaniu dotyczącym wskazanej wyżej nieruchomości w B. Jest to przedstawione przez Dyrektora Zespołu Kontroli Wewnętrznej stanowisko Agencji Nieruchomości Rolnych, która nie jest organem administracji publicznej, lecz (zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz.U. z 2015 r., 1014 ze zm.) państwową osobą prawną wykonującą prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do mienia powierzonego Agencji przez Skarb Państwa. Z treści przedmiotowego pisma jednoznacznie wynika, że w ocenie jego autora, sprawa nie podlega załatwieniu w prawnej formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że zaskarżone pismo nie jest władczym i jednostronnym aktem organu administracji. Dlatego brak jest podstaw aby zakwalifikować je jako decyzję administracyjną, bądź inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego pisma nie jest dopuszczalna również na podstawie przepisu szczególnego. Jak prawidłowo wywodzi autor zaskarżonego pisma, czynności postępowania przetargowego, w tym rozpatrzenie zastrzeżeń, nie podlegają regulacjom K.p.a., ponieważ są czynnościami cywilnoprawnymi. Stosownie do treści z art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. mienie wchodzące w skład Zasobu może być wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego, przy czym umowę dzierżawy zawiera się po przeprowadzeniu przetargu ofert pisemnych lub publicznego przetargu ustnego. Stosownie zaś do treści art. 54 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 701 § 1 Kodeksu cywilnego umowa może być zawarta m.in. w drodze przetargu, co oznacza, że przetarg określony w przepisach ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi cywilnoprawną formę wyboru dzierżawcy, z którym zawierana jest następnie umowa dzierżawy. Zgodnie z kolei z § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 30 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i ich części składowych, warunków obniżenia ceny sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz stawek szacunkowych gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 540) uczestnik przetargu może wnieść do Prezesa Agencji zastrzeżenia na czynności przetargowe, za pośrednictwem organizatora przetargu, w terminie 7 dni od dnia dokonania tej czynności (ust. 1). O sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń Prezes Agencji zawiadamia na piśmie organizatora przetargu (ust. 3). W przypadku uznania zastrzeżeń za zasadne organizator przetargu zawiadamia na piśmie wszystkich uczestników przetargu (ust. 4). W przypadku uznania zastrzeżeń za niezasadne organizator przetargu zawiadamia na piśmie uczestnika przetargu, który wniósł zastrzeżenia, a także osobę, która wygrała przetarg (ust. 5). Wedle zaś § 15 powołanego rozporządzenia w razie stwierdzenia, że czynności przetargowe zostały dokonane w sposób niezgodny z ustawą lub innymi przepisami, których naruszenie miało wpływ na wynik przetargu, Prezes Agencji unieważnia przetarg. Ani przepisy powoływanej ustawy z dnia 19 października 1991 r., ani przepisy powoływanego rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2012 r. nie przewidują, że czynności rozpatrzenia zastrzeżeń oraz unieważnienia przetargu mają administracyjny charakter, w szczególności zaś, że podejmowane są w prawnej formie decyzji administracyjnych. Należy zatem uznać, że forma i charakter rozpatrzenia zastrzeżeń i unieważnienia przetargu są właściwe dla charakteru samego przetargu. Czynności te mają więc charakter cywilnoprawny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 i § 3 ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.