IV SA/Wa 357/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółki Wodnej w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i rodzaju świadczeń za odnoszenie korzyści z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ) po rozpatrzeniu odwołania Gminnej Spółki Wodnej w [...] (dalej: skarżący) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]), ustalającej dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wysokość i rodzaj świadczeń za odnoszenie korzyści z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, tj. rowu melioracyjnego [...], z tytułu wprowadzania do niego ścieków opadowych, na rzecz wskazanej Spółki Wodnej, na rok 2017 w kwocie [...] zł, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy był następujący: Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Starosta [...] ustalił dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wysokość i rodzaj świadczeń za odnoszenie korzyści z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, tj. rowu melioracyjnego [...], z tytułu wprowadzania do niego ścieków opadowych, na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...], na rok 2017 w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta podkreślił, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie jest członkiem Gminnej Spółki Wodnej w [...]. Spółka [...] odnosi korzyści z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tj. rowu [...], gdyż wprowadza do niego ścieki opadowe. Spółka odprowadzała i zamierza odprowadzać w roku 2017 ścieki opadowe do rowu melioracyjnego [...] w ilości nieprzekraczającej 50 l/s. Utrzymaniem i konserwacją rowu melioracyjnego [...] zajmuje się Gminna Spółka Wodna w [...]. Starosta uwzględnił wniosek Gminnej Spółki Wodnej w zakresie rodzaju świadczeń, jego wysokość zaś oszacował na podstawie niezbędnych do wykonania na rowie prac konserwacyjnych i ich kosztów oraz uwzględniając wpływ wprowadzanych przez zakład ścieków na rów melioracyjny. Starosta wymienił zakres prac niezbędnych do wykonania na rowie [...] w roku 2017, ich szacunkowy koszt ustalił na podstawie zapytań skierowanych do dwóch potencjalnych wykonawców owych prac, parametry rowu zaś - na podstawie danych Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Inspektorat w [...], dokumentacji pt. "Analiza możliwości i warunków przyjęcia przez Kanał [...] ścieków sanitarnych i deszczowych Miasta i Gminy [...]" oraz danych z ewidencji gruntów i budynków. Wysokość należnego świadczenia ustalona została jako iloczyn kosztów ww. zakresów prac konserwacyjnych na rowie i procentowego udziału wielkości zrzutu ścieków z zakładu [...] Sp. z o.o. w przepływie rowu. Do określenia wysokości świadczenia organ przyjął sumę kosztów: koszt prac konserwacyjnych na odcinku rowu od wylotu kanalizacji deszczowej z zakładu [...] Sp. z o.o. do wylotu kanalizacji deszczowej z zakładu [...] Sp. z o.o. w wysokości [...] zł i koszt prac konserwacyjnych na odcinku rowu od wylotu kanalizacji deszczowej z zakładu [...] Sp. z o.o. do ujścia do Kanału [...] w wysokości [...] zł (łącznie [...] zł] oraz procentowy udział wielkości zrzutu ścieków z zakładu [...] Sp. z o.o. w przepływie rowu wynoszący 4,47%". Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gminna Spółka Wodna w [...], podnosząc, iż decyzją tą Starosta działa na jej szkodę zmniejszając o około 80% dochody Spółki. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając jego stanowisko. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji na potrzeby ustalenia wysokości świadczenia należnego Gminnej Spółki Wodnej w [...] od [...] Sp. z o.o. w roku 2017 uwzględnił szacunkowy koszt planowanych na ten rok prac konserwacyjnych rowu [...] oraz procentowy udział wielkości zrzutu ścieków do tego rowu z zakładu należącego do drugiej z wymienionych spółek. Taki sposób ustalenia wysokości przedmiotowego świadczenia był w ocenie organu prawidłowy, uwzględniał bowiem udział [...] Sp. z o.o. w bezpośrednich kosztach utrzymania rowu [...], odpowiednio do udziału ścieków pochodzących z zakładu owej spółki w ogólnej ilości ścieków odprowadzanych do tego rowu przez wszystkich jego użytkowników. Kolegium nie podzieliło poglądu odwołującej, że zaskarżona decyzja wydana została ze szkodą dla niej, a w szczególności za bezpodstawne uznał żądanie pięciokrotnego zwiększenia ustalonego ową decyzją świadczenia. Kolegium nie znalazło także podstaw do zobowiązania [...] Sp. z o.o. do świadczenia na rzecz odwołującej się innego rodzaju świadczeń niż pieniężne. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Gminna Spółka Wodna w [...], składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.: a. naruszenie art. 15 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa i wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, utrzymanie w mocy decyzji dotyczącej okresu co do którego nie było wniosku wszczynającego postępowanie, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności. b. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, nierozpoznanie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego co spowodowało ustalenie świadczeń na rzecz Skarżącego od Uczestnika [...] sp. z o.o. w wysokości [...] zł podczas gdy rzeczywista wysokość świadczeń należnych Skarżącemu jest zdecydowanie wyższa. c. art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny robót melioracyjnych koniecznych w celu prawidłowej konserwacji rowu melioracyjnego [...] podczas gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wymagane było posłużenie się wiadomościami specjalnymi - sporządzenie opinii biegłego. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 171 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne poprzez ich błędne zastosowanie i nałożenie na Uczestnika opłaty w wysokości rażąco niskiej i nie uwzględniającej wszystkich kosztów ponoszonych przez Skarżącego w związku z korzystaniem przez Uczestnika z urządzeń spółki wodnej (rowu [...]). W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że w jej ocenie organ II instancji w rzeczywistości nie przeprowadził postępowania odwoławczego, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasadę pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej. W uzasadnieniu skarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek odniesień co ponownej oceny dowodów wskazanych w sprawie i na ich podstawie ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę do kontroli merytorycznej i formalnej decyzji wydanej przez organ I instancji. Z analizy akt postępowania można wysnuć wniosek, że organ odwoławczy bezrefleksyjnie przyjął, że ustalenia na podstawie których wydano decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. były prawidłowe. Zdaniem skarżącego gdyby organ odwoławczy przeprowadził ponownie analizę akt postępowania, na pewno nie umknęłyby mu rażące naruszenia przepisów prawa, które powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącego, w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego przez organ odwoławczy (a w rzeczywistości Starostę) doszło do naruszenia przepisów art. 171 § 1 i 2 ustawy Prawo Wodne. 19. Wnioskowana wysokość opłaty (500 zł za l/s ścieków wprowadzanych do rowu ustalona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego) uwzględniała wszelkie koszty ponoszone przez spółkę w celu zarzadzania rowem melioracyjnym [...]. Wysokość stawek była również wyliczana w oparciu kryterium uzyskiwania korzyści przez członków spółki wodnej niebędących osobami fizycznymi (zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy Prawo wodne). W przypadku zaś gdy wysokość świadczenia zostaje przyjęta na poziomie nieco powyżej 4.000 zł opłata ta pozbawia Skarżącego możliwości skutecznej konserwacji rowu melioracyjnego, zwłaszcza gdy w rzeczywistości to podmioty niebędące członkami gminnej spółki wodnej, w rzeczywistości odpowiadają za zamulanie przedmiotowego rowu melioracyjnego, a brak działań konserwacyjnych i napraw (ulepszeń) rowu powoduje szkody głownie wśród członków Gminnej Spółki Wodnej w [...]. Z tego też względu ustalenie wysokości opłaty zgodnie z przepisem art. 171 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne powinno uwzględniać całokształt okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że decyzja ta nie narusza prawa. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], ustalającą dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wysokość i rodzaj świadczeń za odnoszenie korzyści z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, tj. rowu melioracyjnego [...], z tytułu wprowadzania do niego ścieków opadowych, na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...] na rok 2017 w kwocie [...] zł. Stosownie do art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jeżeli osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala, - w myśl ust. 2 powołanego artykułu - w drodze decyzji, starosta. Artykuł 171 ustawy Prawo wodne będzie miał zastosowanie, jeśli zostanie spełniona jedna z dwóch przesłanek – podmioty lub jednostki muszą odnosić korzyść z urządzeń, których właścicielem jest spółka wodna, albo muszą przyczyniać się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona. Tylko pierwsza z tych sytuacji jest klasycznym uzyskaniem korzyści. Ustawodawca zresztą wprost posługuje się terminem "korzyść". Natomiast druga sytuacja dotyczy zwiększenia się obowiązków spółki wodnej przez to, że podmiot lub jednostka niebędąca jej członkiem przyczyniła się do zanieczyszczenia wodny. Ustawodawca nie nakłada na podmiot lub jednostkę obowiązku usunięcia tego zanieczyszczenia, pozostawiając ten obowiązek po stronie spółki wodnej. Jednak w takiej sytuacji właśnie starosta może nałożyć obowiązek określonego świadczenia. Sąd podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że podmiot, który nie jest członkiem spółki ponosiłby także inne wszystkie koszty, które nie są jednak bezpośrednio związane z realizacją prac konserwacyjnych i na które nie miałby żadnego wpływu. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 171 ust. 2 omawianej ustawy podstawą określenia wysokości i rodzaju świadczeń na rzecz spółki wodnej jest ustalenie, że dany podmiot odnosi korzyści z urządzeń spółki, a zatem następuje to z uwzględnieniem charakteru i usytuowania urządzeń spółki i osiągania rzeczywistych korzyści z tych urządzeń. Przykładem urządzeń, z których właściciel nieruchomości odnosi korzyści niezależnie od swojej woli lub własnego działania są sprawne urządzenia melioracyjne (rowy), które spółka w myśl art. 77 ustawy utrzymuje, jeżeli objęte są jej działalnością. Świadczenie, o którym mowa w niniejszej sprawie, nie musi uwzględniać całości kosztów ponoszonych przez spółkę wodną w związku z utrzymaniem urządzenia (urządzeń) wodnych spółki, powinno natomiast uwzględniać koszty ściśle związane z realizacją przez spółkę zadań statutowych. Ustalonych stawek tego świadczenia nie należy automatycznie przenosić na wysokość świadczenia, bez odpowiedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Należy pamiętać, że podmiot, który nie jest członkiem spółki nie ma możliwości zakwestionowania podjętej uchwały i nie ma wpływu na to jak będą wykorzystane uzyskane środki finansowe. Wymaga to również ustalenia struktury poniesionych kosztów przez spółkę w okresie, którego dotyczy postępowanie (w tym przypadku - w 2017 r.). W toku postępowania ustalić należy, jakie są bezpośrednie koszty poniesione przez spółkę wodną w związku z utrzymaniem urządzenia wodnego, z którego korzysta podmiot nie będący członkiem spółki wodnej, a następnie odnieść te koszty np. do powierzchni działek, na które korzystnie oddziałują przedmiotowe urządzenia melioracji wodnych, za których utrzymanie, eksploatację i konserwację odpowiada spółka wodna. Organ I instancji rozpoznając wniosek Gminnej Spółki Wodnej w [...] wysokość świadczenia oszacował na podstawie niezbędnych do wykonania na rowie prac konserwacyjnych i ich kosztów oraz uwzględniając wpływ wprowadzanych przez zakład ścieków na rów melioracyjny. Starosta wymienił zakres prac niezbędnych do wykonania na rowie [...] w roku 2017, ich szacunkowy koszt ustalił na podstawie zapytań skierowanych do dwóch potencjalnych wykonawców owych prac, parametry rowu zaś - na podstawie danych Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Inspektorat w [...], dokumentacji pt. "Analiza możliwości i warunków przyjęcia przez Kanał [...] ścieków sanitarnych i deszczowych Miasta i Gminy [...]" oraz danych z ewidencji gruntów i budynków. Wysokość należnego świadczenia ustalona została jako iloczyn kosztów ww. zakresów prac konserwacyjnych na rowie i procentowego udziału wielkości zrzutu ścieków z zakładu [...] Sp. z o.o. w przepływie rowu. Do określenia wysokości świadczenia organ przyjął sumę kosztów: koszt prac konserwacyjnych na odcinku rowu od wylotu kanalizacji deszczowej z zakładu [...] Sp. z o.o. do wylotu kanalizacji deszczowej z zakładu [...] Sp. z o.o. w wysokości [...] zł i koszt prac konserwacyjnych na odcinku rowu od wylotu kanalizacji deszczowej z zakładu [...] Sp. z o.o. do ujścia do Kanału [...] w wysokości [...] zł (łącznie [...] zł] oraz procentowy udział wielkości zrzutu ścieków z zakładu [...] Sp. z o.o. w przepływie rowu wynoszący 4,47%. Wbrew zarzutom skargi, organ II instancji przeanalizował czynności podjęte przez Starostę [...] i uznał, że sposób ustalenia wysokości przedmiotowego świadczenia jest w pełni prawidłowy, uwzględnia bowiem udział [...] Sp. z o.o. w bezpośrednich kosztach utrzymania rowu [...], odpowiednio do udziału ścieków pochodzących z zakładu owej spółki w ogólnej ilości ścieków odprowadzanych do tego rowu przez wszystkich jego użytkowników. Zdaniem Sądu organ II instancji właściwie ocenił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. i doszedł do uprawnionego wniosku, że sprawa została należycie wyjaśniona i nie wymaga przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego np. dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny robót melioracyjnych koniecznych w celu prawidłowej konserwacji rowu melioracyjnego [...]. Wręcz przeciwnie, taka czynność organu godziłaby w zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 kpa. czyni to bezzasadnym zarzut skargi naruszenia ostatnio powołanego przepisu jak i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa i wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym. W tym kontekście nie można także było podzielić stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny robót melioracyjnych koniecznych w celu prawidłowej konserwacji rowu melioracyjnego [...] Kontrola zaskarżonej decyzji nie dała Sądowi podstaw do uznania za słuszne także zarzutów skargi dotyczących naruszenia pozostałych wskazanych przepisów postepowania tj. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, nierozpoznanie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy doprowadziło organy do prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 171 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne poprzez ustalenie dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wysokości i rodzaju świadczenia za odnoszenie korzyści z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, tj. rowu melioracyjnego [...], z tytułu wprowadzania do niego ścieków opadowych, na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił skargę jako bezzasadną.