IV SA/Wa 358/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant Andrzej Malinowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004 r. sprawy ze skargi K. i A. Z., G. i M. D. oraz A. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. Z. oraz M. D., po 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt IV SA/Wa 358 /04 U Z A S A D N I E N I E Prezydent Miasta W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. 03.80.717) zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w [...] W. przy ul. [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgłoszona we wniosku inwestycja planowana jest na terenie, który jest objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania terenu U. na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...].07.1996 r. i uchwały nr [...] z dnia [...].10.1996 r. Rady Gminy W. Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w październiku 2003 r. Prezydent rozpatrzył w ustawowym terminie protesty i zarzuty, które zostaną skierowane pod obrady Rady W. Cytowany plan określi dopuszczalne funkcje, gabaryty zabudowy oraz sposób obsługi inżynieryjnej i komunikacyjnej obszaru. Z uwagi na powyższe organ uznał, że zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli P. i M. K. W zażaleniu podnoszą, że nie wiadomo jak szybko uda się uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co oznacza bezczynność w sprawie przez okres 12 – stu miesięcy. Ponadto projekt planu jest dużo bardziej restrykcyjny w stosunku do inwestorów, niż obecnie obowiązujące przepisy. Wnoszą o uwzględnienie zażalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. po rozpatrzeniu zażalenia powołując się na przepis art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że powołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że można zawiesić postępowanie na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wynika z tego, że orzekanie w przedmiocie zawieszenia postępowania pozostawione jest uznaniu administracyjnemu co nie oznacza dowolności. Podejmując rozstrzygnięcie organ związany jest przepisami kpa oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym art. 6 ust. 2. Uzasadnienie organu pierwszej instancji ograniczające się do stwierdzenia, że inwestycja planowana jest na terenie objętym projektem planu, jest zdaniem organu odwoławczego niewystarczające, gdyż nie wskazuje argumentów przemawiających za przyjęciem takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy przepisy ustawy w art. 4 ust. 2 określają tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 20.08.2003 r., które weszło w życie 26.09.2003 r. ustala wymagania dotyczące nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu. Organ pierwszej instancji winien według organu odwoławczego ponownie rozważyć, czy można rozpoznać wniosek skarżących i ustalić warunki zabudowy bez oczekiwania na uchwalenie planu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli K. i A. Z., G. i M. D. oraz A. U. W skardze zarzucają, że Kolegium kontrolując zasadność zawieszenia postępowania posiadało komplet akt, miało możliwość i obowiązek przeprowadzenia analizy zebranych dowodów i dokonania oceny, czy uznanie organu było dowolne, czy uzasadnione. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do formalnych zarzutów, wydał orzeczenie kasacyjne nakazujące organowi pierwszej instancji ponowną ocenę tego samego materiału dowodowego. Wskazując na słuszność zawieszenia postępowania z uwagi na dobiegające końca prace planistyczne, dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla U. wnoszą o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i powoduje skutek w postaci uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z powodu naruszenia art. 138 § 2 kpa. Miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie podkreśla się, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 kpa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że organ odwoławczy nie miał podstaw o uchylenia postanowienia Prezydenta W. z dnia [...].02.2004 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wskazane przez organ odwoławczy braki w uzasadnieniu nie mogą być identyfikowane z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub "w znacznej części" o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy miał możliwość i obowiązek dokonania samodzielnej oceny czy rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania przez organ pierwszej instancji pozostawione przez ustawodawcę uznaniu administracyjnemu miało charakter dowolny, czy też w okolicznościach faktycznych sprawy było uzasadnione. W sytuacji gdyby okazało się, że zebrane dowody są niewystarczające do dokonania takiej oceny organ mógł skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 136 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że nie zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Organ nakazał jedynie ponowną ocenę sprawy w kontekście wymogów ustalonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 20.08.2003 r., dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiej oceny mógł dokonać samodzielnie. Wskazując na istniejącą regulację prawną co do trybu postępowania w sytuacji braku miejscowego planu organ nie odniósł się do faktu, że teren planowanej inwestycji objęty jest procedurą planistyczną i że prace nad planem są bardzo zaawansowane. W takiej sytuacji ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia postępowania na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy, dając tym samym czytelny sygnał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawo lokalne ma zasadnicze znaczenie w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Tryb postępowania w sytuacji braku planu, zastosowanie którego organ odwoławczy nakazał rozważyć organowi pierwszej instancji ma zastosowanie wówczas, gdy teren planowej inwestycji nie ma planu, a perspektywa jego uchwalenia jest odległa, co nie ma miejsca w przedmiotowym postępowaniu. Nie uchwalenie planu w okresie zawieszenia postępowania ma ten skutek, że właściwy organ (wójt, burmistrz lub prezydent) podejmie postępowanie i wyda decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy naruszając art. 138 § 2 kpa uchylił się od obowiązku wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) uchylić zaskarżone postanowienie.