IV SA/Wa 359/18

Dnia 25 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę. [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na postanowienie Ministra Środowiska (dalej: "organ II instancji" czy "organ odwoławczy") z [...] listopada 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek Województwa") z [...] września 2017r., którym odmówiono skarżącemu [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2011 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw o mocy elektrycznej 1075 MWe oraz nominalnej mocy cieplnej w paliwie 2178 MWt, zlokalizowanej w miejscowości [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz w miejscowości [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gm. [...], zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] października 2015 r. i z [...] marca 2016 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] maja 2017 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o zmianę decyzji Marszałka Województwa z [...] stycznia 2011 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw o mocy elektrycznej 1075 MWe oraz nominalnej mocy cieplnej w paliwie 2178 MWt, zlokalizowanej w miejscowości [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz w miejscowości [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gm. [...],, zmienionej decyzją Marszałka Województwa [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz w miejscowości [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gm. [...], z [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz w miejscowości [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gm. [...], października 2015 r. oraz z [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz w miejscowości [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gm. [...], marca 2016r. Spółka wystąpiła o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie zmiany szacunkowych wielkości zanieczyszczeń w ściekach odprowadzanych z instalacji odsiarczania spalin (IOS) do urządzeń kanalizacyjnych innej instalacji, tj. usunięcia określonych w pozwoleniu zintegrowanym szacunkowych wartości azotu ogólnego i boru oraz zmiany szacunkowych wielkości chlorków i siarczanów oraz w zakresie uwzględnienia pracy awaryjnych źródeł prądu - agregatów prądotwórczych jako integralnej części instalacji IPPC poprzez określenie parametrów i wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza. Obecnie ścieki z oczyszczalni ścieków pochodzące z instalacji odsiarczania spalin bloku energetycznego 11 są wprowadzane do istniejących urządzeń kanalizacyjnych zbierających ścieki z instalacji odsiarczania spalin innej instalacji (dla bloków energetycznych 1-10). W instalacji do oczyszczania spalin jest stosowana metoda mokra wapienna, która jest rekomendowana jako najlepsza dostępna technika BAT w dokumencie referencyjnym BREF dla dużych źródeł spalania, tj. w decyzji wykonawczej Komisji UE 2017/1442 z 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz. Urz. UE. L 2017 Nr 212). Ścieki z instalacji odsiarczania spalin dla bloku nr 11 nie są bezpośrednio wprowadzane do wód. Pismem z [...] września 2017 r. [...] z siedzibą w [...] – organizacja ekologiczna w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy Prawo ochrony środowiska, wskazując na art. 185 ust. 2a Prawo ochrony środowiska oraz art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgłosiło chęć uczestniczenia w postępowaniu mającym za przedmiot zmianę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw wskazując, że postępowanie dotyczy istotnej zmiany instalacji, bowiem zmiana IPPC będzie powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania instalacji (bloku 11) na środowisko, zwłaszcza wodne. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] września 2017r. odmówił dopuszczenia [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Marszałek Województwa stwierdził, że postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, bowiem wnioskowane zmiany warunków pozwolenia nie dotyczą istotnej zmiany instalacji, a tylko wtedy [...] mogłoby w nim uczestniczyć na prawach strony. [...] z siedzibą w [...] wniosło zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] września 2017r., podnosząc, że postępowanie dotyczy istotnej zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw, a w konsekwencji powinno toczyć się z udziałem społeczeństwa. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] z siedzibą w [...] Minister Środowiska postanowieniem z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że na wniosek spółki [...] sp. z o.o. instalacja do spalania paliw nie podlega rozbudowie, jak również nie następuje zmiana jej funkcjonowania. Wnioskowane zmiany w dotychczasowym pozwoleniu zintegrowanym dotyczące odstąpienia od określania w ściekach odprowadzanych z oczyszczalni ścieków pochodzących z instalacji odsiarczania spalin (IOS) szacunkowych wartości azotu ogólnego i boru oraz zwiększenia szacunkowych ilości chlorków i siarczanów nie stanowią o istotnej zmianie instalacji, bowiem nie wynikają z jej rozbudowy ani ze zmiany sposobu jej funkcjonowania. Nie nastąpiły żadne zmiany w technologii oczyszczania spalin, jak również w układzie technologicznym i procesowym w oczyszczalni ścieków z instalacji odsiarczania spalin (IOS). Uwzględnienie w pozwoleniu zintegrowanym pracy agregatów prądotwórczych nie wpływa na funkcjonowanie instalacji do spalania paliw. Agregaty stanowią jedynie awaryjne źródło zasilania, zabezpieczające pracę m. in. układu oświetlenia awaryjnego i ewakuacyjnego, układu automatyki i zabezpieczeń, prostowników i falowników UPS, wybranych napędów oraz instalacji przeciwpożarowej na wypadek odstawienia instalacji podstawowej, którego skutkiem byłaby utrata napięcia elektroenergetycznego. Agregaty nie będą pracowały w sposób ciągły, a wyłącznie wtedy gdy wystąpi zdarzenie wymagające zasilania awaryjnego. Proponowane zmiany w pozwoleniu związane z agregatami prądotwórczymi nie stanowią o istotnej zmianie instalacji do spalania paliw, bowiem nie są ani jej rozbudową, ani zmianą jej funkcjonowania, a stanowią wyłącznie zabezpieczenie działania ww. układów. Postępowanie prowadzone przez Marszałka Województwa nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, a to oznacza, że [...] z siedzibą w [...] nie przysługuje prawo zgłoszenia chęci uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony. [...] w skardze na powyższe postanowienie zarzuciło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 185 ust. 2a oraz art. 218 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, tj. przyczyn z powodu których nastąpi radykalne zwiększenie stężeń chlorów i siarczanów w produkowanych w instalacji ściekach i arbitralne stwierdzenie, że nie wynika to ze zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, nie toczy się z udziałem społeczeństwa, i że niedopuszczalny jest w nim udział organizacji ekologicznych. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 ww. ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty - art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017, poz. 519 ze zm.) – dalej: p.o.ś. co do zasady stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 185 ust. 2 p.o.ś.). W postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 185 ust. 2a p.o.ś.). Jedynie w tych enumeratywnie wymienionych rodzajach postępowań możliwe będzie stosowanie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017, poz. 1405 ze zm.) - dalej: o.o.ś. i w konsekwencji udział organizacji ekologicznej w takim postępowaniu. Art. 44 ust. 1 o.o.ś. stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy prowadzone przez Marszałka Województwa [...] postępowanie jest postępowaniem w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Od kwalifikacji tego postępowania uzależnione jest zastosowanie normy art. 185 ust. 2a p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. i dopuszczenie organizacji ekologicznej jaką jest strona skarżąca do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem [...] sp. z o.o. Z powyższymi normami ściśle powiązany jest art. 218 p.o.ś., który stanowi, że organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i trybie określonych w ustawie o.o.ś, w postępowaniu, którego przedmiotem jest m. in. wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Tym samym w razie zakwalifikowania postępowania jako dotyczącego istotnej zmiany instalacji na organie ciąży obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa. Jak stanowi art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Pojęcie "rozbudowa" należałoby łączyć zarówno z podjęciem i przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem pod względem technicznym (nowe urządzenia, uzupełnienie użytkowanych), zmianą wydajności wiążącą się ze zmianami konstrukcji. "Zmiana funkcjonowania" bez rozbudowy to zmiana polegająca np. na wydłużeniu czasu pracy instalacji, intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Każda z tych zmian ma jednak znaczenie tylko o tyle, o ile skutkuje zmianą oddziaływania na środowisko (tak komentarz do p.o.ś. pod redakcją M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J.Jendrośka, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, str. 65-66). Zatem organ oceniając czy organizacja ekologiczna może brać udział w tym postępowaniu na prawach strony winien po pierwsze ustalić oraz rozważyć czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. Od powyższego ustalenia zależy bowiem możliwość udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu. Organy II instancji oceniając czy organizacja ekologiczna może brać udział w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony prawidłowo ustalił i rozważył w podjętym rozstrzygnięciu czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. Słusznie bowiem Minister Środowiska wywiódł, że skoro prowadzący instalację wystąpił o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie odstąpienia od określenia w ściekach odprowadzonych z oczyszczalni ścieków pochodzących z instalacji odsiarczania spalin szacunkowych wartości azotu ogólnego i boru oraz zwiększenia szacunkowych ilości chlorków i siarczanów, to zmiana taka nie stanowi o istotnej zmianie instalacji, albowiem nie wynika z jej rozbudowy ani ze zmiany sposobu jej funkcjonowania. Nie nastąpiła również żadna zmiana w technologii oczyszczania spalin, jak również w układzie technologicznym i procesowym w oczyszczalni ścieków z instalacji odsiarczania spalin. Zasadnie również organ odwoławczy uznał, że uwzględnienie w pozwoleniu zintegrowanym pracy agregatów prądotwórczych nie wpłynie w żaden sposób na dotychczasowe funkcjonowanie instalacji do spalania paliw. Agregaty prądotwórcze stanowią jedynie awaryjne źródło zasilania, zabezpieczające pracę m. in. układu oświetlenia awaryjnego i ewakuacyjnego, układu automatyki i zabezpieczeń, prostowników i falowników UPS, wybranych napędów oraz instalacji przeciwpożarowej na wypadek odstawienia instalacji podstawowej, którego skutkiem byłaby utrata napięcia elektroenergetycznego. Agregaty te będą włączone wtedy gdy wystąpi zdarzenie wymagające zasilania awaryjnego. Zmiana pozwolenia zintegrowanego w zakresie uwzględnienia pracy agregatów prądotwórczych wyłącznie w sytuacjach awaryjnych, jak zasadnie ocenił Minister, nie stanowi o istotnej zmianie instalacji spalania paliw, albowiem również w tym przypadku nie następuje rozbudowa instalacji, ani zmiana jej funkcjonowania. Strona skarżąca błędnie upatruje zaistnienia przesłanki "istotnej zmiany instalacji" w zmianie składu ścieków odprowadzanych z instalacji do spalania paliw. Prowadzący instalację we wniosku jednoznacznie wskazał, że zmiana jakości ścieków może być spowodowana zmianą jakości paliwa (stosowanie węgla kamiennego z innych złóż niż dotychczas). Wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczyła jednak ilości wykorzystywanego paliwa ani jego rodzaju, a prowadzący instalację będzie wykorzystywał w dalszym ciągu jako paliwo węgiel kamienny. W zakresie parametrów instalacji, a w szczególności jej nominalnej mocy cieplnej wprowadzanej w paliwie do kotłów, prowadzący instalację również nie wprowadza żadnych zmian do pozwolenia zintegrowanego. Art. 188 p.o.ś. określa wymagania co do pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska, odsyłając w przypadku pozwolenia zintegrowanego do art. 211. W przepisach tych nie ma wymagania, aby pozwolenie określało dopuszczalną wielkość zużycia paliwa. Wartości określone w pozwoleniu odnośnie "Rodzaju i ilości wykorzystywanych surowców, materiałów, wody, paliwa i energii" nie mają charakteru ograniczającego (nie są to wartości dopuszczalne), ale charakteryzują instalację pod kątem racjonalnego zużycia paliwa, w świetle wymagań, o których mowa w art. 143 p.o.ś. Zmiana paliwa na pochodzące z innej kopalni nie stanowi o zmianie rodzaju paliwa, natomiast wielkości charakteryzujące paliwo, tj. wartość opałowa, zawartość siarki, zawartość popiołu, zawartość chloru nie są parametrami instalacji, ani nie zależy od nich rodzaj prowadzonej działalności, którym jest spalanie paliw w celu wytwarzania energii. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zmiana składu ścieków jest formą zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, niezależnie od jej przyczyny. Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku takiej instalacji jak elektrownia nie jest możliwe zagwarantowanie paliwa zawsze o identycznej jakości i zawartości istotnych zanieczyszczeń. Należy mieć bowiem na uwadze, że instalacja pracuje w sposób niezmieniony a jakość i ilość zużywanego paliwa może ulegać zmianom w czasie jej eksploatacji i powodować zmianę składu ścieków, ale nie są to istotne zmiany instalacji w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska. Wniosek prowadzącego instancję nie prowadził do zmiany funkcjonowania instancji ani jej rozbojowy, a w konsekwencji nie można przyjąć, aby zmiany w pozwoleniu zintegrowanym prowadziły do istotnych zmian w instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. Zatem organy słusznie uznały, że udział strony skarżącej jako organizacji ekologicznej w toku przedmiotowego postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego był niedopuszczalny. W rozpatrywanej sprawie nie zostały również naruszone przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik. Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy, jak również wyczerpująco przeanalizował materiał dowody, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.