IV SA/Wa 3606/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę Decyzją znak [...] r. z [...] grudnia 2014 r. Starosta Powiatu [...] (zwany dalej: Starosta, organ I instancji), działając na postawie art. 125 ust. 1 i 2 i art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz.145, zwana dalej: p.w.) oraz 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Z. G. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), orzekł o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego tj. stawu ziemnego służącego dla potrzeb rolnictwa zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Uzasadniając organ I instancji podał, iż wnioskiem z [...] listopada 2009 r. skarżący wystąpił do Starosty o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego tj. stawu ziemnego służącego dla potrzeb rolnictwa zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 26 listopada 2014 r., o czym organ poinformował społeczeństwo w trybie art. 127 ust. 6 p.w. W dniu 5 grudnia 2014 r. do organu I Instancji wpłynęło pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Zarząd Zlewni [...] z siedzibą w [...] informujące, iż po zapoznaniu się z dokumentacją graficzną oraz obowiązującą uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], organ ten nie wyraża zgody na wykonanie stawu. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1 lipca 2013 r. Starosta ustalił, że działki o nr geod. [...],[...],[...],[...] znajdują się w strefie ochronnej Kanału [...]. Dla ochrony funkcji technicznych i przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych Kanału [...] ustanawia się strefę ochronną, w której obowiązuje całkowity zakaz lokalizacji wszelkich trwałych i nietrwałych obiektów budowlanych, w tym także ogrodzeń, nawierzchni sztucznie utwardzonych oraz urządzeń podziemnych oraz zakaz wykonywania wszelkich prac ziemnych i budowlanych, z wyjątkiem prac związanych z utrzymaniem Kanału [...], prowadzonych pod nadzorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W związku z regulacją art. 125 ust. 2 p.w., pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zatem organ I instancji orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – stawu. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając odwołanie skarżący podał, że organ I instancji dokonał weryfikacji wniosku i operatu w sposób niepełny oraz bez podstawy prawnej. Zarówno wniosek jak i operat jednoznacznie wskazują, że przedmiotowy staw ma charakter wyłącznie rolniczy i jako taki podlega ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1205, zwana dalej: u.o.g.r.l.). Natomiast Starosta ani w podstawie prawnej decyzji, ani w treści uzasadnienia nie odnosi się do tej ustawy. Wnioskowany staw rybny stanowi rekultywację gruntu, jako terenu podmokłego pokrytego turzycą i częściowo sitowiem. Rekultywacja gruntu rolnego stanowić powinna zasadniczy temat dla przywrócenia tego typu gruntu do normalnej produkcji rolniczej. Wnioskowany staw jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], plan w swoim zapisie uwzględnia wymogi i przepisy ujęte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzją znak [...] z [...] września 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (zwany dalej: Dyrektor RZGW, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjętą decyzję, po przedstawieniu stanu sprawy organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 125 ust. 2 p.w., pozwolenie wodnoprawne, nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, również nie może naruszać wymagań ochrony środowiska. Jednocześnie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, zwana dalej: u.p.z.p.) kształtujące przeznaczenie terenu muszą uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3) oraz określają w sposób wiążący społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, stanowiąc ograniczenie w dysponowaniu nieruchomością na dowolne cele według uznania właściciela. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wnioskodawcy, że występujące w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych pojęcie grunty rolne oprócz użytków rolnych obejmuje, także grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa. Stwierdził jednak, że w rozpatrywanym przypadku przedmiotem postępowania był wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - stawu ziemnego zlokalizowanego na działkach nr[...] i [...], obręb [...], gmina [...], dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Z treści wypisu ww. planu wynika, że działki nr [...] i [...] położone są na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 34RL jako użytek rolny z przewagą użytków zielonych. Projektowany staw w całości zlokalizowany jest w strefie ochronnej Kanału [...], w której obowiązuje całkowity zakaz lokalizacji wszelkich trwałych i nietrwałych obiektów budowlanych oraz zakaz wykonywania wszelkich prac ziemnych i budowlanych, z wyjątkiem prac związanych z utrzymaniem Kanału [...]. Poza tym wykonanie stawu wiąże się ze zmianą stosunków wodnych mogącą prowadzić do obniżenia poziomu wód gruntowych, a tym samym nie zgodne jest z zapisami pkt I ppkt 1 e) przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania. W świetle powyższego zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza realizację planowanej inwestycji. W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.o.g.r.l.; art. 15 ust. 1 u.o.g.r.l.; art. 3 ust. 2 u.o.g.r.l. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2. Uzasadniając złożoną skargę skarżący podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1 u.o.g.r.l., każdy plan zagospodarowania przestrzennego winien być zgodny i uwzględniać szereg przesłanek i przepisów prawa. Art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wprost określa, iż plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dokładna analiza powyższego zapisu zgodnie z judykaturą prowadzi do konkluzji, z której wynika, iż plan zagospodarowania winien korelować z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tam natomiast znajduje się zapis dotyczący nakazu ochrony gruntów rolnych przed degradacją. I tak art. 15 ust. 1 u.o.g.r.l. wskazuje, że właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi. Skarżący wskazał, iż do wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci stawu rybnego dołączył operat wodnoprawny z rysunkiem stawu (schematycznym) sporządzonym przez inż. T. M. Z operatu tego wynika wprost, iż działki o nr [...] i [...] pomimo tego, iż stanowią obszar użytków rolnych z przewagą użytków zielonych - jako pastwiska trwałe V klasy oraz grunty orne VI klasy, to są całkowicie zdegradowane. Wartość użytkowa gruntów rolnych zmalała z powodu pogorszenia się warunków przyrodniczych. Wieloletnie zaleganie na wysokim poziomie wody gruntowej powoduje, że obszar ten jest całkowicie wyłączony z działalności rolniczej stanowiąc, że grunty te należy uznać jako zdewastowane. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że odmowa lokalizacji stawu rybnego uzasadnia możliwość zmiany stosunków wodnoprawnych mogących prowadzić do obniżenia poziomu wód gruntowych, bowiem wedle operatu wodnoprawnego projektowany staw będzie zbiornikiem niespuszczalnym, a jego lokalizacja jest wynikiem stagnującej wody gruntowej. Napełnienie zbiornika będzie dokonywane z zalegającej wody podskórnej oraz wodą opadową i roztopową. Podał, iż został dokonany pomiar poziomu wód zalegających na działkach, na których skarżący chce zlokalizować staw a lustrem wody w kanale. Skarżący uważa, iż zgodnie ze wskazanymi w petitum skargi przepisami prawa właściciel działek (skarżący) ma prawo do ich użytkowania zgodnie z ich przeznaczeniem co wręcz "nakazuje" mu ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna na tych działkach prowadzona być produkcja rolna. W chwili obecnej jakakolwiek inna działalność rolnicza poza stawem rybnym służącym wyłącznie dla potrzeb rolnictwa nie jest możliwa. Tereny te to "bagna", na których inny kierunek rekultywacji nie jest możliwy. Tym samym biorąc pod uwagę art. 15 ust. 1 u.o.g.r.l. skarżący ma obowiązek zapobiegania dalszej degradacji jego ziemi (gruntów rolnych). Zapis w planie o zakazie wykonywania wykopów w strefie ochronnej Kanału [...] nie może dotyczyć rekultywacji gruntów rolnych i leśnych, bo plan taki byłby sprzeczny z u.p.z.p. Uważa, że projektowany staw nie będzie miał negatywnego wpływu na działki sąsiednie w tym na Kanał [...] (kanał jest działką sąsiednią). Ponadto orzekające w sprawie organy nie wskazały, pomimo lakonicznych twierdzeń, w jaki sposób zamierzona rekultywacja miałaby negatywnie wpłynąć na działki sąsiednie w tym Kanał [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 122 i następne prawa wodnego, zaś podstawą do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego art. 126 p.w. Przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zawiera w art. 125 i art. 126 p.w. Zgodnie z treścią art. 126 p.w., wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli: 1) projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3; 2) projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Są to obligatoryjne przyczyny odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. W przepisie art. 125 p.w. określone zostały warunki, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z treści tego przepisu wynika, że nie może ono naruszać: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 38j, lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni (pkt 1); 2) ustaleń planów zarządzania ryzykiem powodziowym (pkt 1a); 3) ustaleń planu przeciwdziałania suszy (pkt 1b) ; 4) ustaleń krajowego programu ochrony wód morskich (pkt 1c); 5) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych (pkt 1d); 6) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2); 7) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów (pkt 3). W świetle ww. przytoczonych przepisów prawa – art. 126 ust. 1 w związku z art. 125 pkt 2 p.w. – wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2, tj. w rozpoznawanej sprawie jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzekające w sprawie organy uznały, że działki nr [...] i [...] , na których skarżący zamierza wybudować urządzenie wodne (staw), objęte są ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści ww. aktu prawa miejscowego wynika, że działki te znajdują się na terenie oznaczonym symbolami 34RL jako użytek rolny z przewagą użytków zielonych. Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika nadto, że działki nr: [...], [...], [...] i [...] znajdują się w strefie ochronnej Kanału [...]. Dla ochrony funkcji technicznych i przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych Kanału [...] ustanawia się strefę ochronną, w której obowiązuje całkowity zakaz lokalizacji wszelkich trwałych i nietrwałych obiektów budowlanych, w tym także ogrodzeń, nawierzchni sztucznie utwardzonych oraz urządzeń podziemnych oraz zakaz wykonywania wszelkich prac ziemnych, z wyjątkiem prac związanych z utrzymaniem Kanału [...], prowadzonych pod nadzorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zatem stwierdzić należy, że słusznie przyjęły organy, iż projektowany sposób korzystania z wody narusza postanowienia planu, bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na wykonanie stawu opisanego w operacie wodnoprawnym. W ocenie Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazano wyżej zgodnie z postanowieniami planu działki nr [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym symbolami 34RL jako użytek rolny z przewagą użytków zielonych. Budowa urządzenia wodnego – stawu, nie zmienia przeznaczenia rolniczego tego terenu. Jednakże nawet przy zachowaniu rolniczego przeznaczenia działek planowana inwestycja wiąże się ze zmianą stosunków wodnych mogących prowadzić do obniżenia poziomu wód gruntowych, co jest sprzeczne z zapisami pkt I ppkt 1e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść przytoczonych przepisów art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 2 p.w. nie oznacza, że projektowany sposób korzystania z wody może naruszyć tylko wówczas ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy plan taki zawiera postanowienia dotyczące sposobu korzystania z wody, czy też ograniczenia w tym zakresie. Przepis art. 125 pkt 2 p.w. jednoznacznie stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie celem korzystania z wód jest wykonanie stawu rybnego. Korzystanie z wody w niniejszej sprawie oznacza więc napełnienie stawu wodą gruntową, po jego wykopaniu. Powyższe jest całkowicie sprzeczne z ustaleniami planu (IV. Strefa ochronna Kanału [...]), z którego wynika, iż na działki [...],[...],[...] i [...] znajdują się w strefie ochronnej Kanału [...], w której obowiązuje całkowity zakaz lokalizacji wszelkich trwałych i nietrwałych obiektów budowlanych, w tym także ogrodzeń, nawierzchni sztucznie utwardzonych oraz urządzeń podziemnych oraz zakaz wykonywania wszelkich prac ziemnych, z wyjątkiem prac związanych z utrzymaniem Kanału [...]. Zatem zapisy planu zawierają wyraźny zakazu dotyczącego wykonywania jakichkolwiek inwestycji na ww. terenie objętym ochroną. Ochrona ww. terenu oznacza pozostawienie go w stanie nienaruszonym. Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób wystarczający uzasadniły wydane decyzje w niniejszym postępowaniu. Także wykładnia przytoczonych wyżej zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z treścią przepisu art. 125 pkt 2 w związku z art. 126 pkt 1 p.w., jest prawidłowa. Zatem decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest zgodna z prawem. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organów instancji, że wykonanie objętego wnioskiem urządzenia wodnego narusza ustalenia planu miejscowego. W odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest jedną z ustaw ograniczających własność, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji. Plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie ustalenia ograniczające są precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji. Również na uwadze mieć należy, że działki skarżącego znajdują się w strefie ochronnej Kanału [...]. W nawiązaniu do argumentu skargi w zakresie naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdzić należy, że jest to zarzut nieuprawniony, bowiem skarżący wystąpił z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego i w takim zakresie jego wniosek został rozpoznany. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.