IV SA/Wa 365/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. G. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r. o czasowym zajęciu części nieruchomości nr [...], położonej w [...]. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. zarządzeniem z dnia [...] marca 1972 r., wydanym na podstawie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.) i art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 ze zm.), zatwierdziło lokalizację szczegółową gazociągu wysokiego ciśnienia "[...]" i plan jego realizacji. Gazociąg miał przebiegać m.in. przez nieruchomość nr [...], będącą wówczas własnością H. G. (matki skarżącej). W związku z tym Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 1984 r., wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) zezwolił [...] Okręgowym Zakładom Gazownictwa w P. na czasowe zajęcie m. in. części (pasa) nieruchomości nr [...]. W treści decyzji stwierdził, że ustanawia na tej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe – "służbowość" na rzecz przedsiębiorcy przesyłowego. W związku z tym właściciel nieruchomości nie może korzystać z prawa własności części tej nieruchomości przez którą przebiega trasa urządzenia w następującym zakresie: sadzenie drzew, stawianie budynków itp. Osoby upoważnione przez [...] Okręgowy Zakład Gazownictwa w P. mają prawo wstępu na nieruchomość w celu założenia urządzeń oraz dostępu do nich w celu konserwacji. Organ podał również, że w przypadku zniszczenia przez tę inwestycję upraw rolnych, właściciel nieruchomości otrzyma odszkodowanie, ustalone wg wyceny biegłego rzeczoznawcy. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z [...] maja 1984 r. została doręczona [...] Zakładom Gazownictwa w P. oraz wywieszona w Urzędzie Gminy w [...] w dniach [...] maja – [...] czerwca 1984 r. B. G. – następczyni prawna właścicielki nieruchomości (H. G), złożyła w dniu [...] listopada 2012 r. do Ministra Skarbu Państwa wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 1984 r. w części orzekającej o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, wywodząc, że decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej jako kpa, ponieważ została wydana bez udziału jej matki. Zdaniem strony, kwestionowana decyzja została ponadto wydana bez podstawy prawnej. Ustanowiła bowiem służebność, mimo że ani kodeks cywilny ani ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie posługiwały się tym pojęciem. Według strony decyzja ta była najprawdopodobniej wynikiem przestępstwa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja Wójta Gminy [...] nie narusza prawa. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, że zamiarem organu było nałożenie na strony ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości związanych z naturalnymi konsekwencjami budowy i eksploatacji gazociągu. Organ posłużył się co prawda nieznanym ustawie pojęciem "służbowości", ale pojęcie tzw. służebności publicznej występowało w orzecznictwie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09), w odniesieniu do ograniczeń prawa własności nakładanych na podstawie tego przepisu. Wojewoda [...] odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej podał, że zostaną one rozpatrzone w odrębnym postępowaniu tzn. w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r., niemniej jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji jest prowadzone w pierwszej kolejności. B. G. złożyła odwołanie od tej decyzji. Organowi I instancji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r. W uzasadnieniu odwołania skarżąca powtórzyła argumentację zaprezentowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreśliła, że ustanowienie służebności na rzecz przedsiębiorcy przesyłowego nie było w ogóle możliwe, ponieważ w systemie prawnym nie istniało wówczas takie prawo rzeczowe. Skarżąca stwierdziła ponadto, że niezawiadomienie stron postępowania o jego wszczęciu i niedoręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania a także niewypłacenie właścicielowi gruntu odszkodowania za zajęcie nieruchomości, świadczą o tym, że organ rażąco naruszył prawo. Minister Infrastruktury i Rozwoju – następca prawny Ministra Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W szczególności stwierdził, że ustanowienie w kwestionowanej decyzji "służebności" (omyłkowo w decyzji "służbowości") należy traktować jako uszczegółowienie uprawnień przedsiębiorstwa przesyłowego wykonującego prawa wynikające z tej decyzji. Według organu, posłużenie się pojęciem "służebności" nie oznacza ustanowienia służebności w ścisłym tego słowa znaczeniu. W literaturze i w orzecznictwie dominuje stanowisko, że wydanie decyzji na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, sprawia, ze jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę (nieruchomość), w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. To ograniczenie własności jest zbliżone do tych, które są właściwe dla tzw. służebności przesyłu. Odnosząc się do drugiego zarzutu odwołania, organ podał, że jego rozpatrzenie w niniejszym postępowaniu nie jest dopuszczalne, ponieważ dotyczy on podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). B. G. wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Na tej podstawie zażądała uchylenia decyzji objętej skargą. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła zarzuty i argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wyraziła pogląd, że decyzja z 1984 r. nie powinna się ostać w demokratycznym państwie prawa. Brak kompletnych akt, pominięcie wszystkich stron postępowania, ustanowienie służebności, nieprzyznanie odszkodowania, dobitnie świadczą zarówno o rażącym naruszeniu prawa, jak i o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej. Minister Ministrantury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Według art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu [...] Okręgowym Zakładom Gazownictwa w P. na czasowe zajęcie części nieruchomości skarżącej w celu budowy gazociągu doprowadzającego gaz ziemny do P.. Organ mógł uwzględnić powyższy wniosek wyłącznie w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek (wad) wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odróżnieniu bowiem od "zwykłego" toku odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretnymi wadami kwalifikowanymi, w tym przypadku określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według powołanego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawa, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem Sądu, organ administracji słusznie przyjął, że kwestionowana decyzja nie posiada takich wad prawnych. Więcej - zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Przypomnieć trzeba, że skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu nieuzasadnione niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem B. G., decyzja Naczelnika Gminy [...] została wydana bez podstawy prawnej. Ustanowiła ona bowiem służebność przesyłu, mimo że ani Kodeks cywilny ani ustawa o zadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie posługiwały się tym pojęciem. Należy przede wszystkim podkreślić, że o charakterze obowiązków nałożonych w decyzji administracyjnej decyduje treść tych obowiązków ustalonych w decyzji, nie zaś sposób ich określenia (nazwania). W decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy o zadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rzeczywiście napisano, że ustanawia się służebność (omyłkowo: "służbowość") na rzecz tzw. przedsiębiorstwa przesyłowego. Jednakże jednocześnie określono treść tego prawa, ustalono, że właściciel nieruchomości nie może korzystać z prawa własności części tej nieruchomości przez którą przebiega trasa urządzenia w następującym zakresie: sadzenie drzew, stawianie budynków itp. Osoby upoważnione przez [...] Okręgowy Zakład Gazownictwa w P. mają prawo wstępu na nieruchomość w celu założenia urządzeń oraz dostępu do nich w celu konserwacji. Zgodnie zaś z art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust.1). Według ust. 2 tego przepisu, osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (ust. 3). Z przepisu tego wynika zatem, że może on stanowić podstawę prawną do trwałego obciążenia nieruchomości zajętej przez takie urządzenia, stanowiącego ograniczenie prawa własności przez uniemożliwienie lub zmniejszenie możliwości korzystania z nieruchomości w tej jej części, na której zostały posadowione urządzenia przesyłowe. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy m. in. w uchwale z 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09 publ. OSP z 2010 r., z. 11, poz. 110). Sformułował w niej tezę, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w niej nieruchomości. W świetle tych okoliczności zarzut skargi, że decyzja, w której ustanowiono służebność na rzecz [...] Okręgowego Zakładu Gazownictwa w P. została wydana bez podstawy prawnej, nie jest uzasadniony. Nałożone w niej obowiązki - ograniczenia w zakresie korzystania z nieruchomości mają bowiem podstawę prawną w art. 35 ustawy, wobec tego mylne ich określenie łącznie jako "służebność" (w decyzji dosłownie: "służbowość") nie ma istotnego znaczenia. Nie jest wreszcie zasadny zarzut skargi dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej niedoręczenia stronie tego postępowania. Okoliczność ta wyczerpuje bowiem znamiona przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Nie można też przyjąć, ze decyzja niedoręczenia stronie nie weszła do obrotu prawnego, jest decyzją nieistniejącą, ponieważ została doręczona innej stronie tego postępowania – [...] Okręgowemu Zakładowi Gazownictwa. Na zakończenie należy jeszcze raz podkreślić, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo rozstrzygnął, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r. Ta decyzja nie naruszała bowiem prawa. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.