IV SA/Wa 366/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. i G. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania Z. i G. M. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podał, że nieruchomość położona w obrębie ewidencyjnym G. gminy O., oznaczona numerami ewidencyjnymi działek: [...] o pow. 0,5181 ha, [...] o pow. 0,0216 ha i [...] o pow. 0,1750 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 roku, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miejscowości O. w ciągu dróg wojewódzkich nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., Wojewoda [...]orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 158.740,00 zł na rzecz Z. i G. M. za prawo własności nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 187.180,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wnieśli Z. i G. M. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż pomimo faktu wydania nieruchomości w terminie 30 dni od daty wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz pomimo, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżących o wyrażeniu zgody na wydanie nieruchomości, należne odszkodowanie nie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości. Ponadto skarżący wskazali na konieczność waloryzacji przyznanego odszkodowania. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej specustawą, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna wysokość odszkodowania, powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w obrębie G., gminie O., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,5181 ha, [...] o pow. 0,0216 ha i [...] o pow. 0,1750 ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. i zaktualizowany w dniu [...] sierpnia 2014r. przez rzeczoznawców majątkowych K. M. oraz J. G. Biegłe ustaliły wartość rynkową nieruchomości stosownie do przepisów art. 134 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej ugn. Do ostatecznej analizy biegłe wybrały 12 nieruchomości i porównały je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Szacując wartość rynkową nieruchomości autorki operatu szacunkowego określiły te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Łącznie wartość rynkową prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...], [...] i [...] oszacowano na kwotę 187.180,00 zł. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonano oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii braku powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości pomimo znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżących o wyrażeniu zgody na wydanie nieruchomości w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, organ odwoławczy stwierdził, że oświadczenie Z. i G. M. z dnia [...] marca 2010 r. zawiera jedynie datę pisma i podpis Z. i G. M. Brak jest na nim jakiejkolwiek informacji potwierdzającej fakt uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości wobec osób trzecich. Świadczyć mogłaby o tym np. data nadania pisma w placówce pocztowej, bądź data złożenia w siedzibie Zarządu Województwa [...] (Zarządu Dróg Wojewódzkich). W ocenie Ministra samo pismo o wydaniu nieruchomości, bez wskazania dowodów na uzewnętrznienie woli wobec osób trzecich, nie może wywoływać skutków prawnych. Minister wskazał, że organ I instancji pismami z dnia 18 stycznia 2013 r., 6 maja 2013 r. oraz 15 lipca 2013 r. wystosował zapytania do Z. i G. M., czy grunt wydany został przez nich przedstawicielowi Zarządu Dróg Wojewódzkich ewentualnie Zarządowi Województwa [...], jeśli tak to poproszono o wskazanie komu i w jakiej formie dokumentacyjnej odbyło się jego wydanie oraz jakie posiadają na to dowody, gdzie odbyło się fizyczne przekazanie nieruchomości (podanie daty) i w jakich okolicznościach np. czy na nieruchomości, czy w siedzibie jednostki i czy sporządzono na powyższe jakikolwiek dokument, czy posiadają inne dowody potwierdzające treść oświadczenia, datę nadania w placówce pocztowej lub wpływu do siedziby Zarządu Województwa [...] w Z. (lub Zarządu Dróg Wojewódzkich). Z. i G. M. nie ustosunkowali się do tych zapytań, jedynie pismem z dnia 25 lutego 2013 r. udzielili informacji, że wszystkie dokumenty w przedmiotowej sprawie zostały przekazane Wojewodzie [...] przez Zarząd Dróg Wojewódzkich pismem z dnia 1 lutego 2013 r. znak: [...]. Natomiast w piśmie z dnia 1 lutego 2013 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. poinformował, że nie jest w stanie potwierdzić treści oświadczenia z dnia [...] marca 2010 r. podpisanego przez Z. i G. M. oraz że wskazane w tym dniu wydanie nie odbyło się przy udziale ZDW w Z. Ponadto Zarząd Dróg Wojewódzkich zwrócił uwagę, że treść przedmiotowego oświadczenia sprzeczna jest z protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] marca 2010 r. dotyczącym przekazania nieruchomości, którego podpisania Z. i G. M. odmówili. Ponadto pismem z dnia 16 maja 2013 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich poinformował, że nie posiada dokumentów, które potwierdziłyby dostarczenie oświadczenia Z. i G. M. do siedziby Zarządu Dróg Wojewódzkich. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z istnieniem dwóch sprzecznych dokumentów, tj. oświadczenia o wyrażeniu zgody z dnia [...] marca 2010 r. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego przekazania nieruchomości, również z dnia [...] marca 2010r., którego podpisania Z. i G. M. odmówili, organ I instancji zwrócił się pismem z dnia 6 maja 2013 r. do G. i Z. M. o wyjaśnienie rozbieżności, tj. komu faktycznie została wydana nieruchomość, czy zgodnie z oświadczeniem, czy też zgodnie z protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] marca 2010 r., w którym odmówiono wydania nieruchomości i który stanowi dowód w sprawie. Pomimo ponowienia korespondencji (monitu) w tej sprawie nie udzielono odpowiedzi. Minister podkreślił, że ustawodawca uzależnił przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. le specustawy drogowej terminie. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5%. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie do wydania nieruchomości nie doszło na co wskazuje dokument urzędowy czyli protokół zdawczo-odbiorczy, w którym w dniu [...] marca 2010 r. Z. i G. M. odmówili przekazania nieruchomości i co bezspornie zostało poświadczone opieczętowanym dokumentem. Od powyższej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. G. i Z. M. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, 8 oraz 80 k.p.a; - art. 18 ust. 1e i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący złożyli skutecznie oświadczenie o wyrażeniu zgody na wydanie nieruchomości z dnia [...] marca 2010 r. znajdujące się w aktach sprawy, upoważniające skarżących do uzyskania odszkodowania zwiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Zdaniem skarżących w okolicznościach sprawy bez znaczenia pozostaje fakt odmowy podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego przekazania nieruchomości z dnia [...] marca 2010 r. skoro przepisy "specustawy" dopuszczają zwiększenie odszkodowania o 5%, a potwierdzeniem wydania nieruchomości w terminie 30 dni może być bądź protokół zdawczo-odbiorczy bądź jednostronne oświadczenie właściciela. Podnieśli, że kwestia posiadania przez organ stosownego oświadczenia, uprawniającego do uzyskania odszkodowania zwiększonego jest bezsporna i nie budzi wątpliwości. Natomiast kwestia przesłania przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. dwóch sprzecznych dokumentów oraz brak udzielenia konkretnych wyjaśnień w tej kwestii przez ten organ świadczy o nienależytym wyjaśnieniu sprawy. Skarżący wskazali, że ustosunkowali się co do kwestii kierowanych do nich zapytań pismem z dnia 1 lutego 2013 r. znak: [...] iż wszystkie dokumenty w przedmiotowej sprawie zostały przekazane Wojewodzie [...] przez Zarząd Dróg Wojewódzkich. Natomiast z korespondencji Zarządu Dróg Wojewódzkich wynika, iż sam organ nie posiada stosownej dokumentacji komu i na jakiej podstawie została wydana nieruchomość. Skarżący zaznaczyli, że złożyli do akt sprawy oświadczenie z dnia [...] marca 2010 r. o dobrowolnym wydaniu nieruchomości. Zarówno organ I i II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w żadnym wypadku nie wykazał braku woli wydania przedmiotowych nieruchomości przez skarżących polegający np. na stawianiu oporu czy też nie opróżnieniu lokali itp. Zdaniem skarżących trudno mówić o większym uzewnętrznieniu woli dobrowolności działania właścicieli jak podpisanie i złożenie oświadczenia, iż zgadzają się na dobrowolne wydanie nieruchomości inwestorowi. Zdaniem skarżących w tej sytuacji decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji bez wątpienia powinny zostać uznana za wydane z naruszeniem art. 8 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Sąd administracyjny sprawuje funkcje kontrolne i w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wojewoda [...] ustalając skarżącym odszkodowanie za prawo własności położonej w obrębie G., gminie O., oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] nie dokonał jego powiększenia z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi stosownie do przepisu art. 18 ust. 1e specustawy. Przepis powyższy stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż 30 dni od dnia: 1. doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w art. 17 tj. decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, 2. doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3. w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Treść powyższego przepisu odczytywana w powiązaniu z przepisem art. 16 ustawy, przewidującym, co do zasady termin wydania nieruchomości nie krótszy niż 120 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wskazuje, że podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, przysługuje za skrócenie terminu wydania nieruchomości co najmniej do dni 30, liczonych od dat zdarzeń objętych poszczególnymi punktami. W świetle przytoczonego przepisu oraz przepisu art. 17 ustawy, określającego konsekwencje opatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności, z nadaniem decyzji rygoru, wiąże się obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji. Wywiązanie się zaś z powyższego obowiązku uprawnia właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania. W sprawie niniejszej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej między innymi na nieruchomości skarżących została wydana dnia [...] lutego 2010 r. i opatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności. Bezspornym jest, że zawiadomienie z dnia 5 marca 2010 r. o wydaniu decyzji zostało skarżącym doręczone w dniu 8 marca 2010 r. Skoro w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę [...] o ustalenie odszkodowania znalazło się kwestionowane przez organy oświadczenie skarżących opatrzone datą [...] marzec 2010 r., w którym oświadczają wprost, że wyrażają zgodę na wydanie nieruchomości w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji, to nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, że brak jest dowodów na uzewnętrznienie woli skarżących wobec osób trzecich, a co za tym idzie, że nie może wywołać skutków prawnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że treść pisma Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] skierowanego do skarżących potwierdza, że przedmiotowe oświadczenie skarżących z dnia [...] marca 2010 r. o wyrażeniu zgody zostało przesłane do Wojewody przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z. Z kolei w piśmie tegoż Zarządu z dnia 20 lutego 2013 r., nr [...] wprost stwierdzono, że kopia w/w oświadczenia została przekazana do Wojewody [...]. W świetle powyższych okoliczności organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały podstaw do przyjęcia, że skarżący nie wykazali, że złożyli do uprawnionego podmiotu w/w oświadczenie. Niedopuszczalna jest sytuacja, żeby skarżący ponieśli negatywne konsekwencje za nieprawidłowości w działaniu organów administracji publicznej. Zdaniem składu orzekającego skarżący spełnili przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o jakim mowa w przepisie art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Konsekwencją odmiennego niż przyjął organ stanowiska Sądu, stała się konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, jako wydanych bez właściwej oceny okoliczności faktycznych sprawy (art. 80 k.p.a)., skutkującej naruszeniem prawa materialnego (art. 18 ust. 1e specustawy). Wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Jak stanowi bowiem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji tego z naruszeniem art. 18 ust.1e specustawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym wyroku.