IV SA/Wa 367/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną oraz niezbędnym zagospodarowaniem (zjazd, parkingi, place zabaw, śmietniki itp.) na terenie działek ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w W. w [...] W. W dniu [...] marca 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia S. z dnia [...] grudnia 2007 r. ponowionego pismem z dnia [...] lutego 2008 r. "o unieważnienie decyzji" Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w oparciu o przepis art. 31 ust. 2 K.p.a. postanowieniem odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta W. Kolegium wskazało, że skład orzekający nie znalazł podstaw prawnych do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie S. W dniu [...] października 2008 r. za pośrednictwem faksu i w dniu [...] października 2008 r. za pośrednictwem poczty do Kolegium wpłynęło pismo, w którym Stowarzyszenie w sposób jednoznaczny wskazało, że wniosek ich został złożony w trybie art. 157 § 2 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazało, iż w niniejszej sprawie priorytetowym zadaniem organu było ustalenie w jakim trybie zostało złożone żądanie Stowarzyszenia S., czy jako strony postępowania w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a. czy też trybie art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. żądanie które może spowodować wszczęcie postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej. Jednakże w tym przypadku organ przed wszczęciem z urzędu postępowania ma obligatoryjny obowiązek ustalenia czy organizacja mogła złożyć takie żądanie. Kolegium po zapoznaniu się z żądaniem Stowarzyszenia zawartym w piśmie datowanym na dzień [...] grudnia 2008 r. i na dzień [...] lutego 2008 r. uznało, że jest to żądanie złożone w trybie art. 31 ust. 1 pkt 1 K.p.a. Jednak ze względu na fakt, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie zanegowało ww. tryb domagając się wydania w sprawie decyzji, a we wcześniejszych pismach powoływało się również na to, że żądanie składa w trybie art. 157 § 2 K.p.a., Kolegium wezwało Stowarzyszenie do jednoznacznego sprecyzowania trybu w jakim został złożony pierwotny wniosek wskazując jednocześnie, iż jeżeli żądanie zostało złożone w trybie art. 157 § 2 K.p.a. Stowarzyszenie powinno wskazać w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. swój przymiot do bycia stroną postępowania. Występując z ww. pismem Kolegium miało na względzie, iż organizacja społeczna może występować w postępowaniu administracyjnym w dwojakiej roli tj.: jako strona postępowania, gdy dane postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tej organizacji społecznej, a może też występować w sprawie dotyczącej innej osoby, jako podmiot na prawach strony, gdy organizacja społeczna nie ma w postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ponieważ w odpowiedzi na ww. pismo Kolegium z dnia [...] września 2008 r. Stowarzyszenie wskazało jedynie, że wniosek złożyło w oparciu o przepis art. 157 § 2 K.p.a. nie wykazując jednak, iż przysługuje Stowarzyszeniu indywidualny interes prawny i faktyczny do bycia stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. to organ uznał, iż żądanie złożone w dniu [...] grudnia 2007 r. prawidłowo poprzedni skład orzekający zakwalifikował jako żądanie złożone w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Tym samym rozstrzygnięcie Kolegium prawidłowo zostało wydane w oparciu o przepis art. 31 § 2 K.p.a. Kolegium uznało, iż z całokształtu okoliczności sprawy nie wynika w obronie jakiego interesu społecznego występuje Stowarzyszenie, w żadnym bowiem z pism kierowanych do Kolegium, ani też znajdujących się w aktach sprawy, organizacja nie określa tego interesu. Przy czym Kolegium podniosło, że ciężar wykazania istnienia okoliczności uzasadniających udział organizacji w konkretnym przypadku spoczywa na wnioskodawcy. Skoro udział organizacji społecznych w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków innych podmiotów jest wyjątkiem od reguły oraz ma wpływ na sytuacje prawną tych podmiotów, przesłanki udziału organizacji społecznych w postępowaniu muszą być interpretowane w sposób ścisły. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. Stowarzyszenie S. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 3 w zw. z art. 124, art. 157 § 2 oraz art. 157 § 3 K.p.a., a także art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie wskazało, iż w zaskarżonym postanowieniu Kolegium przyjęło błędną podstawę prawną postępowania. Przywołany przez organ art. 31 K.p.a. dotyczy występowania organizacji pozarządowej w sprawie wszczęcia lub dopuszczenia organizacji do postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby. Takiego wniosku Stowarzyszenie nie składało na żadnym etapie przedmiotowego postępowania. Wniosek Stowarzyszenia dotyczył unieważnienia decyzji administracyjnej, do którego mają zastosowanie przepisy art. 156-158 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m. in. przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] grudnia 2007 r., w którym Stowarzyszenia S. domagało się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Żądanie to zostało ponowione pismem Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2008 r., w którym sprecyzowano, że wniosek z dnia [...] grudnia 2007 r. został złożony w trybie art. 157 § 2 kpa. Stanowisko skarżącego Stowarzyszenia wyrażone w toku postępowania administracyjnego, w tym we wskazanym wyżej piśmie wskazuje, iż domagało się ono stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Prawidłowo zatem oceniając żądanie wnioskodawcy, organ winien był wszcząć postępowanie wstępne w ramach postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym. Należy zauważyć, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności składa się z dwóch faz: pierwsza dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a druga postępowania już w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie należy badać jedynie kwestie formalne, takie jak np. legitymację strony, czyli jej zdolność do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Należy przyjąć, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest przede wszystkim strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wbrew stanowisku wnioskodawcy, uznało, że wniosek został złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 1 kpa. Wobec jasnego sprecyzowania żądania wnioskodawcy, przyjęta przez organ interpretacja wniosku Stowarzyszenia S. z dnia [...] grudnia 2007r. musi być oceniona jako dowolna i niezgodna z wolą wnioskodawcy. Jeżeli strona postępowania wprost podaje, że wnosi o "unieważnienie decyzji", jak również wskazuje właściwą dla tego trybu podstawę prawną, to organ nie może dowolnie, bez prawidłowego pouczenia strony i uzyskania od niej dodatkowych wyjaśnień zakwalifikować wniosku w oparciu o inny przepis. Zdaniem Sądu organ nie interpretując prawidłowo treści wniosku naruszył przepis art. 157 § 2 kpa, a ponadto przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż treść żądania jest elementem stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy. Zatem ponownie rozpoznając sprawę, organ rozpatrzy wniosek zgodnie z żądaniem skarżącego Stowarzyszenia. Badając legitymację Stowarzyszenia do wszczęcia postępowania nieważnościowego, organ zbada, czy występowało ono w charakterze uczestnika na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie zwykłym zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007r. oraz czy jego uprawnień lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.