IV SA/Wa 367/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntu pokrytego wodami - oddala skargę - IVSA/Wa367/10 Uzasadnienie W dniu [...] stycznia 2009 r. Starosta N., w następstwie rozpatrzenia wniosku, działającego z upoważnienia Marszałka Województwa [...], wydał decyzję znak: [...] stwierdzającą przejęcie z dniem 30 lipca 2005 roku do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pod wodami rzeki [...], położonych w obrębie geodezyjnym M. i L., gm. G., oznaczonych jako działki ewidencyjne : nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W decyzji orzeczono również o przejściu w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] w [...] gruntów pod wodami rzeki [...], położonych w obrębie geodezyjnym M. i L., gm. G., tj. działek o ww. numerach ewidencyjnych oraz działek o numerach ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: R. C. - wg ewidencji gruntów właściciel działki nr [...], N. D., - wg ewidencji gruntów właściciel działki nr [...], A. G., zam. M. - wg ewidencji gruntów właściciel działki nr [...] oraz T. Spółka z o.o. w K. -będąca właścicielem działek o numerach : nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Odwołujące się strony podniosły argumenty sprowadzające się do stwierdzeń, że działki uznane decyzją Starosty N. za znajdujące się pod wodami płynącymi, wg zapisów posiadanych przez nich dokumentów, w tym m.in. ksiąg wieczystych są rowem, który w następstwie działalności młyna wodnego i małej elektrowni wodnej, której aktualnym właścicielem są państwo G., powiększał swoje rozmiary do istniejących. Po rozpatrzeniu ww. odwołań od decyzji Starosty N. z dnia [...] stycznia 2009r. stwierdzającej przejście z dniem 30 lipca 2005 r. do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pod wodami rzeki [...] oraz przekazania gruntów pod wodami przedmiotowego cieku, jako stanowiących własność Skarbu Państwa, w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] w [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] działając na postawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że status prawny wód uregulowany jest przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 10 ust, 1a tej ustawy śródlądowe wody powierzchniowe płynące, stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast art. 14 ustawy Prawo wodne stanowi, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód, co oznacza, że wody płynące oraz grunty pod nimi nie mogą stanowić, w obecnie obowiązującym stanie prawnym, poza Skarbem Państwa, przedmiotu własności innych jednostek lub osób fizycznych i nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Powyższa zasada państwowej własności wód ustalona została w ustawie Prawo wodne z 1962 roku, potwierdzona w ustawie z 1974 roku oraz w aktualnie obowiązującej ustawie Prawo wodne z 18 lipca 2001 roku. Skoro zatem własność wody płynącej pociąga za sobą własność pokrytego nią gruntu, to stosowany w minionych latach obrót cywilnoprawny gruntów pokrytych wodami płynącymi nie mógł skutkować, ani zmianą właściciela gruntów, ani zmianą właściciela wody płynącej. Zdaniem organu odwoławczego zastosowany w podstawie prawnej decyzji Starosty N. art. 14 a ustawy Prawo wodne, dotyczący przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, należy wiązać z treścią art. 15 i 17 ww. ustawy, tj. gruntów "pozyskanych" w następstwie trwałego, naturalnego ich zajęcia przez wodę płynącą. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej podał w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o grunt pod wodą płynącą, w granicach linii brzegu, który był i pozostaje nadal własnością Skarbu Państwa. Stąd orzekanie o przejściu tego gruntu do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, staje się zbędne - skoro legitymujący się prawem własności nie mógł tego gruntu nabyć z mocy prawa. Organ pierwszej instancji nie może orzekać o jego powrocie do zasobów Skarbu Państwa, ponieważ sugeruje to akceptację nieprawidłowości, tj. prawa własności, do gruntu pod wodą płynącą, do dnia 30 lipca 2005 roku. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087) z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo wodne. Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że prowadząc postępowanie Starosta N. pominął praktycznie całkowicie prawa własności odwołujących się stron ujawnione w księgach wieczystych, zaś w przekazanych przez Starostę N. aktach sprawy brak jest przedmiotowych dokumentów. Zagadnienie powyższe nie było analizowane przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem art, 7 i 77 kpa organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do prawidłowego sformułowania rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ tego nie dokonał. Nie sprawdził m.in. zapisu ksiąg wieczystych dotyczących charakteru wód, w stosunku do których ustalono własność osób fizycznych i Spółki T. Spółka z o.o. oraz nie ustalił, co było podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej. Zgodnie z zapisem art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn.zm.) organ związany jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podważenie stanu prawnego wynikającego z zapisów w księdze wieczystej jest możliwe w drodze powództwa o usuniecie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. w/w ustawy ), a więc na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W końcowej części uzasadnienia decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wskazał, że po zbadaniu treści ksiąg wieczystych Starosta N. powinien rozstrzygnąć, czy w tym przypadku istnieje potrzeba sądowego ustalenia, w jaki sposób osoby fizyczne i spółka nabyły grunty i jaki rodzaj użytku one wówczas stanowiły, a tym samym, czy ich nabycie nie naruszało prawa. Jeżeli w sprawie, przed wydaniem decyzji, koniczne byłoby rozstrzygniecie właściwego sądu, organ pierwszej instancji powinien rozważyć ewentualność zawieszenia postępowania i wezwać Marszałka Województwa [...] do wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. T. Spółka z o.o. w K. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przez organy administracji przepisów ustawy Prawo wodne. W skardze podniesiono, że organ pierwszej instancji pomimo zapisów w księgach wieczystych, chce doprowadzić do odebrania prawa własności przysługującego spółce. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami min. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych {Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia tego przepisu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać, czy materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji ma braki, a jeżeli tak, to na czym one polegają. W sprawie niniejszej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zasadnie uznał, że prowadząc postępowanie Starosta N. pominął bardzo istotną okoliczność prawa własności odwołujących się stron ujawnionych w księgach wieczystych, zaś w przekazanych przez Starostę N. aktach sprawy brak było dokumentów dotyczących tej kwestii. Zagadnienie to nie było analizowane przez organ pierwszej instancji. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 i 77 kpa organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do prawidłowego sformułowania rozstrzygnięcia. W tej sprawie organ pierwszej instancji tego nie dokonał. Nie sprawdził m.in. zapisu ksiąg wieczystych dotyczących charakteru wód, w stosunku do których ustalono własność osób fizycznych i Spółki T. Spółka z o.o. oraz nie ustalił, co było podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej. Należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że zgodnie z zapisem art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece organ związany jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podważenie stanu prawnego wynikającego z zapisów w księdze wieczystej jest możliwe w drodze powództwa o usuniecie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. ww. ustawy), a więc na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. prawidłowo uznał, że dopiero po zbadaniu treści ksiąg wieczystych Starosta N. powinien rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie istnieje potrzeba sadowego ustalenia, w jaki sposób osoby fizyczne i spółka nabyły grunty i jaki rodzaj użytku one wówczas stanowiły, a tym samym, czy ich nabycie nie naruszało prawa. Trzeba również zgodzić się ze stwierdzeniem, że jeżeli w sprawie, przed wydaniem decyzji, koniczne byłoby rozstrzygniecie właściwego sądu, organ pierwszej instancji powinien rozważyć ewentualność zawieszenia postępowania i wezwać Marszałka Województwa [...] do wystąpienia z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W tych okolicznościach Sąd uznał, że kasatoryjna decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2009r. nie narusza prawa. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).