IV SA/Wa 3671/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg W. H. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. H. i J. P. decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwanej "K.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 520, poz. 831, poz. 1137) po rozpatrzeniu odwołań J. P. i W. H. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 08.2015 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. G., dotyczące wprowadzenia zmiany w rejestrze gruntów i budynków obrębu nr [...], miasta S. w zakresie działek nr [...] i nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. G. dotyczące wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...], miasta S. w zakresie działek nr [...] i nr [...]. Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołania złożyli W. H.i oraz J. P.. W. H. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu zainicjowania z urzędu wszczęcia przez organ II instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i wydaniu decyzji na podstawie ustaleń faktycznych rażąco sprzecznych z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy i ewidencji gruntów i budynków. Z kolei J. P. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 542) oraz naruszenie tych samych przepisów procesowych co poprzednik. Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. G., na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], umorzył postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie to zostało poprzedzone następującymi czynnościami. W dniu [...]września 2014 r. do Starostwa [...] w M. wpłynął wniosek J.G. dotyczący wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie nr [...], m. S., w zakresie działek nr [...], nr [...], polegający na ujawnieniu współwłaścicieli na podstawie załączonych dokumentów tj. aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...] 2.06.1981 r., orzeczenia Sądu Najwyższego (sygn.. akt CSK 286/13) z dnia 28 lutego 2014 r., pisma do sądu apelacyjnego z dnia [...].08.2014 r. Starosta [...] zmianą nr [...]z dnia [...] października 2014 r. w jednostce rejestrowej [...], obrębu nr [...], m. S. dokonał zmian podmiotowych tj. wpisał nowych współwłaścicieli: B. A. - udział 3/16, G. I.- udział 1/32, H. E. - udział 3/16, H. J. - udział 3/16, K. M. - udział 5/32, K. E. - udział 1/32, K. M. - udział 1/32, P. J. - udział 3/16. Na wniosek z kolei J. P. z dnia [...] listopada .2014 r. Starosta [...] zmianą nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w jednostce rejestrowej [...], obrębu nr ]...], m. S. ponownie dokonał zmian podmiotowych tj. w miejsce dotychczasowych współwłaścicieli wpisał innych współwłaścicieli tj. B. A. H. K. E., H. J., P. J. każdy w udziale po 1/4. Decyzją z dnia [...] stycznia .2015 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów i budynków obrębu nr [...], m. S. polegającej na wykazaniu udziałów w prawie własności nieruchomości oznaczonej numerami [...]. W wyniku wniesionego odwołania przez J. P., organ odwoławczy uchylił do ponownego rozpatrzenia zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji ustalił, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] orzekająca o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...], m. S., w jednostce rejestrowej nr [...], polegającej na wykazaniu udziałów w prawie własności do nieruchomości oznaczonej numerami [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 września 2012 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1237/12 odrzucił skargę na w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Następnie w dniu [...] 05.2015 r. zmianą nr [...] 2015 w obrębie nr [...], m. S., w jednostce rejestrowej nr [...], Starosta [...] dokonał zmian podmiotowych tj. wpisał nowych współwłaścicieli B. A. - udział 3/16, G. I. - udział 1/32, H. E. - udział 3/16, H. J. - udział 3/16, K. M. - udział 5/32, K. E. - udział 1/32, K. M. - udział 1/32, P. J. - udział 3/16. W tej sytuacji zdaniem organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż wpisem z [...] maja 2015 r. w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...], miasta S. w zakresie działek nr [...] i nr [...] ujawniono między innymi współwłaścicieli, K. M., P. K., T. K. i J. G.. Z tego względu postępowanie z wniosku J. G. co do wprowadzenia zmian w operacie gruntów i budynków w obrębie nr [...], m. S. w zakresie działek [...], [...] stało się bezprzedmiotowe. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego J. P. oraz W. H. i zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 107 § 1 kpa poprzez niezawarcie w decyzji organu II instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojej skargi J. P. nie godzi się z dokonaną zmianą w ewidencji i twierdzi, że organy nie wyjaśniły wszechstronnie sprawy. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed WSA w Warszawie wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność jakie działki ewidencyjne wchodziły w skład nieruchomości objętej aktem notarialnym z [...] czerwca 1981r. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie istotą jest zarówno zakres prowadzonego postępowania administracyjnego, jak również ogólne reguły dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Co do tej ostatniej kwestii należy wskazać, iż ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w przepisie art. 20 określa rodzaje informacji, objęte ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 ust.1 pkt 1 ustawy, w odniesieniu do gruntów ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy przedmiotem ewidencji budynków są informacje dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Są to tzw. informacje przedmiotowe ewidencji gruntów. Z kolei przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 wskazując na informacje o podmiotowym charakterze stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich część. Przepis art. 2 ust. 8 ustawy definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest okoliczność, że na staroście ciąży obowiązek aktualizacji ewidencji, która powinna być odzwierciedleniem stanu faktycznego, o czym w szczególności świadczy przepis § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 – powoływanego dalej jako rozporządzenie), obligujący starostę do dbania o aktualność danych. Zalicza on do zadań starosty, związanych z prowadzeniem ewidencji, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie zaś z § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Jak z kolei wynika z § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Podstawą do wprowadzenia zmiany w ewidencji są wymienione dokumenty, co oznacza, że nie przedłożenie stosownego tytułu wpisu uniemożliwia organowi uwzględnienie żądania. Podkreślić trzeba, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń lub zmiany danych zawartych w wymienionych dokumentach, w tym dokonywać wyłączenia z jednostki rejestrowej jakiś działek ewidencyjnych. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne i faktyczne ustalone w innym trybie i przez inne organy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, LEX Nr 41305, z dnia 18 marca 1999 r., II SA 1728/98, LEX nr 46224, z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 862/00, LEX Nr 53361). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Taki charakter postępowania z zakresu ewidencji gruntów oraz obowiązek zapewnienia aktualności tej ewidencji przez starostę determinował rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Otóż postępowanie rozpoczęło się od zmian podmiotowych właścicieli, dokładnie współwłaścicieli działek nr ew. nr [...] i nr [...], wynikających z prawomocnego wyroku sądu powszechnego tj. wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lutego 2014r. (sygn. akt [...]), którym to oddalono apelację od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2012r. (sygn. akt [...]) stwierdzającego nieważność umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] czerwca 1981r. w PBN w O.. Umowa ta kształtowała nowy krąg podmiotów jako współwłaścicieli spornej nieruchomości tj. według poprzedniej numeracji działek nr hip.[...] bowiem K. i E. H. sprzedali ze swego udziału wynoszącego 9/18 części udział w wysokości ¼ "wyżej opisanej" nieruchomości na rzecz E. K.. Przedmiotem obrotu zatem był jedynie udział we współwłasności, nie zaś konkretna działka ewidencyjna (hipoteczna). Wskutek zawarcia tej umowy wprowadzono zmiany podmiotowe w ewidencji gruntów i budynków. Wprowadzono także zmiany w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lutego 2014r. w zakresie współwłaścicieli. Następnie prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego podtrzymujący stwierdzenie nieważności aktu notarialnego z [...] czerwca 1981r. został uchylony wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 2014r. (sygn.. akt [...]), a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania i orzeczenia Sądowi Apelacyjnemu w [...]. Sąd ten w konsekwencji uchylił wyrok Sądu Okręgowego w [...] i umorzył postępowanie wobec cofnięcia pozwu przez J. P.. W związku ze wskazanym wyżej wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 2014r. (sygn.. akt [...]) oraz aktem notarialnym z 1981r. J. G. wniosła o wprowadzenie zmian w ewidencji w zakresie wskazania współwłaścicieli. Tym samym zakres postępowania w sprawie ewidencji gruntów i budynków dotyczył jedynie kwestii współwłaścicieli, nie zaś zakresu jednostki rejestrowej tj. jakie działki wchodzą w zakres tej jednostki. J. G. zatem mając na uwadze zasadę aktualności operatu dążyła do ujawnienia zmian w związku ze "zniesieniem" postępowania sądowego dotyczącego umowy sprzedaży udziału z [...] czerwca 1981r. tj. wykazania następców prawnych po nabywcy udziału w prawie własności czyli spadkobierców po E. K.. W międzyczasie jednak Starosta działając w związku ze zgłoszeniem [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał zmian w danych ewidencji gruntów i budynków, co miało miejsce w dniu [...] maja 2015r. (k. 151 akt administracyjnych). Zostali w tej zmianie uwzględnieni jako współwłaściciele następcy prawni E. K., co oznacza, że uwzględniono wszystkie w kolejności chronologicznej wydane przez sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy orzeczenia. Mianowice krąg współwłaścicieli jest obecnie kształtowany tak jak wynika to z ważnego aktu notarialnego z 1981r. Słusznie zatem organ mając na uwadze aktualność operatu umorzył postępowanie administracyjne z wniosku J.G. w zakresie zmian podmiotowych bowiem uprzednio tj. [...] maja 2015r. dokonał wpisu realizującego aktualny stan faktyczny jednostki rejestrowej. Na zakończenie wymaga wyjaśnienia – w świetle twierdzeń pełnomocnika przedstawionych na rozprawie – że przedmiotem niniejszego postępowania były jedynie zmiany podmiotowe. Od samego początku taki zakres postępowania został wyznaczony. Organ właściwy w sprawie ewidencji tym samym nie badał kwestii przedmiotowych tj. jakie działki stanowią współwłasność wskazanego kręgu współwłaścicieli. Nie został bowiem złożony na tę okoliczność żaden dokument. Przy czym nie można wykluczyć, że stanowisko skarżących związane jest z kwestią stosunków cywilnych jakie mają miejsce w tej sprawie. Otóż obrót nieruchomościami dotyczył udziałów, nie zaś odrębnie wydzielonych działek geodezyjnych. Nabycie zatem przez E. K. aktem notarialnym z 1981r. dotyczyło udziału we współwłasności, nie zaś wydzielonego przedmiotu własności. Nie zmienia tego stan istniejący w rzeczywistości tj. wydzielenie fizyczne części działki i objęcie w wyłączne posiadanie przez jednego ze współwłaścicieli (określany w doktrynie podziałem "quoad usum"), jeżeli taki stan w istocie zaistniał. Pomimo zatem ewentualnego fizycznego wydzielenia działki na rzecz E. K. nabycie dokonane umową sprzedaży z 1981r. dotyczyło udziału w dwóch działkach (uprzednio działka nr hip. [...]). Stąd jakiekolwiek zmiany podmiotowe mogły obejmować wyłącznie obydwie działki. Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia), przy czym w myśl ust. 2 do aktualizacji operatu odpowiednio stosuje się przepisy § 35. Ten ostatni przepis określa źródła danych ewidencyjnych, zaliczając do nich m.in. wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych (pkt 3); dane w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne (pkt 4), a także dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (pkt 5). Tym samym, aby dokonać zmiany w zakresie przedmiotowym organ musi dysponować tytułem do dokonania takich zmian, co nie miało miejsca. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów procesowych zgłoszony w skargach. Organ wydał prawidłową decyzję, zawarł w niej wszystkie wymagane warunki. Wyjaśnił także dokładnie przesłanki jakimi kierował się umarzając postępowanie w sprawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Mając te wszystkie względy na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.