IV SA/Wa 3676/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 24 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], przenoszącej decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...] na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] z obr. [...] w [...] - stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 72a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) przeniósł decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...] na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] z obr [...] w [...], z inwestora [...] Sp. z o.o. na [...] Sp. z o.o. Od ww. decyzji wniosła odwołanie Fundacja [...], zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ I instancji przeniósł na nowy podmiot decyzję rażąco naruszającą prawo. Ze względu na toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, odwołująca się fundacja wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. W tych okolicznościach zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zgodnie z art. 72a ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. W ust. 2 tego artykułu określony jest krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu o przeniesienie decyzji o środowiskowych, jakimi są podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie przeniesienia przyznanych wcześniej uprawnień nie może dochodzić do zmian w określonych wcześniej uwarunkowaniach środowiskowych, a skoro tak, to nikt inny poza podmiotami, pomiędzy którymi ma być dokonane przeniesienie, nie ma w nim interesu prawnego. Należy więc przyjąć, że stronami postępowania mogą być wyłącznie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. W ocenie organu, Fundacja [...] nie będąc stroną postępowania, ani nie działając na prawach strony, nie może skutecznie złożyć odwołania od przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o zawieszenie postępowania oraz o ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organ wskazał, że brak legitymacji procesowej Fundacji [...] w przedmiotowym postępowaniu uniemożliwia ich rozpoznanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja [...]. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, że organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony, - art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do podnoszonych przez fundację zarzutów dotyczących wadliwości decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. przenoszącej decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, - art 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a., polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, w sytuacji gdy obowiązkiem organu było po powzięciu informacji o możliwości wydania decyzji Burmistrza [...] środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2012 r. z rażącym naruszeniem prawa oraz potencjalnym zagrożeniem dla zdrowia lub życia wielu osób, było bądź wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r., bądź wskazanie w uzasadnieniu postanowienia, że w ocenie organu nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że składała odwołanie od decyzji Burmistrza [...], nie składała natomiast zażalenia, dlatego też osnowa postanowienia jest błędna. Fundacja stwierdziła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pominęło unormowania k.p.a. dotyczące możliwości udziału organizacji społecznych w toczącym się postępowaniu zgodnie z art. 31 k.p.a. Skarżąca dodała, że wskazywała organowi na potencjalne zagrożenia dla zdrowia lub życia wielu osób oraz na nieprawidłowości dotyczące wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia. Pomimo posiadanej wiedzy oraz dokumentów złożonych w toku postępowania, kwestia stwierdzenia nieważności decyzji nie została w ogóle rozważona przez organ. Organ poprzestał na analizie przepisu art. 72a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) bez uwzględnienia art. 31 k.p.a., podczas gdy ww. ustawa nie przewiduje wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a. Zdaniem skarżącej, brak analizy możliwości wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym przeniesienia decyzji środowiskowej organizacji społecznych, w tym ekologicznych, w oparciu o art. 31 k.p.a. świadczy o wadliwości postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., przenoszącej decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym, organ wydaje albo postanowienie o niedopuszczalności odwołania albo o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przepis art. 134 k.p.a. może znaleźć zastosowanie wyłącznie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej czynności wstępne. Różnica między stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych w drodze postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., a umorzeniem postępowania odwoławczego w drodze decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. polega na oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, bez potrzeby oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 72a ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.) stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Zmiana inwestora w tym trybie nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Nie może również oznaczać jakichkolwiek zmian w treści warunków w odniesieniu do planowej inwestycji. Powyższe wynika wprost z treści art. 72a ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. Przyjęcie warunków zawartych w decyzji jest warunkiem jej przeniesienia na inny podmiot. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Postępowanie to dotyczy zatem wyłącznie zmiany podmiotowej, a jakiekolwiek przedmiotowe zmiany decyzji nie są możliwe. Ustawodawca odmówił statusu strony w postępowaniu o przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia innym - poza wskazanymi w art. 72a ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku podmiotom nawet wówczas, gdy uczestniczyły one w charakterze strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale nie do nich decyzja została skierowana. Powyższe ograniczenie obejmuje także organizację społeczną, która nie może występować w postępowaniu o przeniesienie decyzji z jej adresata na nowy podmiot, który wyraził zgodę na wszystkie zawarte w niej warunki. Skoro bowiem nie może występować w postępowaniu o przeniesienie decyzji środowiskowej podmiot będący stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (inny niż adresat tej decyzji i podmiot, na którego rzecz ma nastąpić przeniesienie), również nie może występować w takim postępowaniu organizacja społeczna na prawach strony czy działająca na rzecz podmiotu, któremu ustawodawca odmówił statusu strony w konkretnym postępowaniu o przeniesienie decyzji na rzecz innego podmiotu. Zawężenie przez przepis prawa kręgu podmiotów w postępowaniu tylko do podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję administracyjną oraz do podmiotu, który wstępuje w miejsce dotychczasowego inwestora, jest skutkiem tego, iż w postępowaniu tym sama decyzja nie podlega ani weryfikacji, ani ocenie organów. Nie wpływa zatem na sytuację prawną osób trzecich, a jedynie stanowi o zmianie osoby inwestora. Nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osób niebędących adresatem decyzji. Przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia na rzecz innego podmiotu nie zagraża interesom osób trzecich. Nie ma więc takiego podmiotu, na rzecz którego mogłaby w tym postępowaniu wystąpić organizacja społeczna. Ustawodawca w art. 72a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zadecydował, że inne podmioty, choćby miały interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, z wyjątkiem adresata decyzji i nowy podmiot, na który decyzja zostaje przeniesiona, takiego interesu prawnego w tym postępowaniu nie posiadają. Wskazać należy, że nawet gdyby z treści art. 72a ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku wynikała możliwość udziału organizacji społecznej w przedmiotowym postępowaniu, to w niniejszej sprawie zaistniałyby także inne przyczyny, z powodu których skarżąca nie mogłaby być uczestnikiem tego postępowania. Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zalicza się także wniesienie odwołania przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony, natomiast o takie dopuszczenie skarżąca nie wnioskowała. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2655/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas, gdy została ona dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji. Jeżeli zatem organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). W cytowanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że nie może budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zauważyć również należy, że organizacja społeczna, jeśli jest organizacją ekologiczną a postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, ma legitymację do wniesienia odwołania. Jedynie wówczas wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestnictwa w takim postępowaniu. Organizacji ekologicznej w rozumieniu art. 44 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Jeśli nie jest to jednak tego rodzaju postępowanie, a podstawowym celem działania organizacji nie jest działalność ekologiczna, wówczas powyższe uprawnienia organizacji społecznej nie przysługują. Ewentualna legitymacja do wniesienia odwołania może być rozpatrywana w myśl zasad ogólnych przyjętych dla organizacji społecznych, wynikających z art. 31 k.p.a., ale i w tym przypadku udział organizacji i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innych podmiotów warunkuje konieczność spełnienia określonych wymogów, zaś dopuszczenie do udziału w postępowaniu odbywa się na wniosek organizacji zgłoszony do organu oraz na mocy postanowienia dopuszczającego uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu. Jak wynika ze statutu Fundacji (§ 2 pkt 1 lit. a-d), zasadniczym celem działania Fundacji [...] jest działalność na rzecz zwierząt, a nie działalność ekologiczna, wymieniona dodatkowo w § pkt 1 lit, e statutu. Ochrona zwierząt będąca celem statutowym fundacji wiąże się przede wszystkim z przepisami ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 856), przepisami art. 127 i art. 128 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i przepisami ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 266) czy innych ustaw dotyczących ochrony przyrody. Nie stanowi natomiast przesłanki dopuszczenia do udziału w sprawie, której przedmiotem jest przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia na inny podmiot wskazany w art. 72a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Skarżąca nie wykazała, czyjego interesu prawnego ma dotyczyć odwołanie, na czym ten interes polega, ani z jakiej normy prawa wynika. Podkreślenia wymaga, że interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa, a nie w faktycznym zainteresowaniu daną sprawą. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ drugiej instancji uznał wniesienie odwołania przez skarżącą za niedopuszczalne. Omyłkowe określenie w osnowie postanowienia środka zaskarżenia jako zażalenia pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że ocenie organu podlegała kwestia dopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Niezasadne są także zarzuty dotyczące braku rozważenia przez organ odwoławczy ewentualnych wad decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, bowiem w postępowaniu dotyczącym przeniesienia ww. decyzji na podstawie art. 72a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organ nie jest uprawniony do merytorycznej oceny decyzji. Nadto, z uwagi na niedopuszczalność odwołania zgłoszony w nim wniosek o zawieszenie postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Rozpoznaniu przez organ administracji mogą podlegać wyłącznie wnioski procesowe zawarte w piśmie, które zostało wniesione skutecznie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.