IV SA/Wa 368/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Społeczno-Kulturalnego "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Towarzystwa Społeczno-Kulturalnego "[...]" z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 368/09 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].12.2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...].10.2007 r. uzgadniające projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] w W., pod warunkiem wycofania linii zabudowy od strony ogrodu do linii ryzalitu budynku sąsiedniego przy ul. [...]. Uzgodnienie to zakwestionowali współwłaściciele działki położonej przy ul. [...] w W. oraz Towarzystwo Społeczno-Kulturalne [...], uczestniczące na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Argumentacji podniesionej w zażaleniach nie podzielił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, iż nieruchomość przeznaczona pod zamierzoną zabudowę położona jest na terenie zespołu urbanistycznego i budowlanego Miasta Ogrodu – C., zwanego też Miastem Ogrodem – S., wpisanego w 1993 r. do rejestru zabytków. Po stronie nieparzystej ul. [...] gdzie położona jest ta działka znajdują się dwu i trzykondygnacyjne domy wolnostojące i usytuowane w zabudowie bliźniaczej, kryte dachami o różnie ukształtowanych połaciach dachowych. Układ budynków na poszczególnych działkach nie jest powtarzalny, ale budynki frontowe usytuowane są w odległości ok. 5 m od chodnika. Tylne zaś części działek są zagospodarowane w formie niewielkich wnętrz ogrodowych. Minister stwierdził następnie, iż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego z domem usytuowanym od strony północnej na działce o nr [...], z pozostawieniem prześwitu pomiędzy projektowanym budynkiem, a południową granicą działki i terenem niezabudowanym w tylnej części działki. Jednocześnie dopuszczono szerokość elewacji frontowej do 13 m. Minister zaznaczył nadto, iż część niezabudowana tej nieruchomości winna stanowić min. 70% jej powierzchni. W ocenie organu odwoławczego realizacja tej inwestycji w miejscu zachowanych fundamentów po wcześniej istniejącej na tym miejscu zabudowie nie zaburzy istniejących relacji przestrzennych pomiędzy zabudową, a terenem niezabudowanym i zielenią, gwarantując utrzymanie dotychczasowego charakteru Miasta Ogrodu - C.. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniach stwierdził, iż nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, bowiem fakty niezbędne do dokonania rozstrzygnięcia znane były organowi I instancji z urzędu. Kwestionowane postanowienie skutecznie doręczono wszystkim stronom postępowania. W ocenie Ministra istotne jest wskazanie, że ta inwestycja miałaby zostać zrealizowana w miejscu istniejącego wcześniej domu mieszkalnego o dwóch kondygnacjach. Odnosząc się do zarzutu realizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy działki organ odwoławczy stwierdził, iż kwestia ta nie pozostaje w jego gestii, a organu architektoniczno-budowlanego. Natomiast pod względem konserwatorskim wskazane jest właśnie usytuowanie projektowanego budynku przy północnej granicy działki. We wniesionej skardze Towarzystwo Społeczno-Kulturalne [...] stwierdziło, iż uprzednio działka przy ul. [...] zabudowana była budynkiem bliźniaczym w stosunku do budynku istniejącego na działce przy ul. [...]. Podniosło, iż zachowanie charakteru zabudowy bliźniaczej tej części Miasta Ogrodu – C. stanowiło dotąd priorytet w uzgodnieniach organów konserwatorskich wydawanych dla innych inwestycji na tym obszarze, na poparcie czego dołączyło stosowne rozstrzygnięcia, potwierdzające to twierdzenie. Stąd w ocenie Towarzystwa, nie jest zrozumiałe czym podyktowane jest w niniejszej sprawie tak liberalne podejście organu specjalistycznego do ochrony charakteru tego obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Zdaniem Towarzystwa, [...] Konserwator Zabytków przykładał dotąd dużą wagę do zachowania spójności budynków bliźniaczych pod względem: szerokości, wysokości i kubatury, wielokrotnie odmawiając uzgodnienia zamierzonych inwestycji na tym obszarze. Projektowany budynek w stosunku do budynku usytuowanego na działce przy ul. [...] będzie o 50% szerszy, o 2 m wyższy i o 50% większy pod względem kubatury. Wynika z tego więc jednoznacznie, iż nie będzie budynkiem bliźniaczym. W związku z tym wydanie tego uzgodnienia narusza art. 32 § 1 Konstytucji RP, bowiem w sposób nieuzasadniony uprzywilejowuje inwestora. W ocenie Towarzystwa nieuwzględnienie wniosków o przeprowadzenie wizji lokalnej, nie pozwoliło na jednoznaczne wykazanie, iż na zachodniej pierzei ul. [...] dominuje zabudowa bliźniacza. W efekcie Minister nie przeprowadził rzetelnej, merytorycznej analizy, czy zamierzona inwestycja na tym terenie jest dopuszczalna z punktu widzenia konserwatorskiego. Towarzystwo stwierdziło także, iż uprzednio na działce przeznaczonej pod zamierzone zainwestowanie istniały trzy małe zabudowania, a nie jedno, a suma pow. ich zabudowy była o połowę mniejsza od pow. zabudowy planowanego budynku. Nieuzasadnione jest więc, zdaniem Towarzystwa, twierdzenie Ministra, iż uprzednio na tej nieruchomości istniał dom mieszkalny o dwóch kondygnacjach. Był to bowiem budynek parterowy, dwuizbowy, do którego w latach 90-tych dobudowano niskie, spadziste poddasze. Zakwestionowało także możliwość istnienia prześwitu wspomnianego w postanowieniu Ministra, skoro służby ochrony zabytków dopuszczają inwestycję w ostrej granicy działki przy ul. [...]. Towarzystwo zarzuciło nadto, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania o ustaleniu warunków dla tej inwestycji odebrało w dniu [...].10.2007 r., po zapoznaniu się z materiałem sprawy nie zdążyło złożyć swych uwag, bowiem [...]Konserwator Zabytków działający z upoważnienia Prezydenta W. wydał postanowienie uzgadniające już w dniu [...].10.2007 r. Podobny zarzut podnieśli w zażaleniu W. P. oraz W. K., współwłaściciele działki położonej przy ul. [...]. Oni bowiem zawiadomienie o wszczęciu otrzymali w dniu [...].10.2007 r., a więc po wydaniu postanowienia I instancji. Takie działanie organów administracji stanowi naruszenie art. 10 § 1 Kpa oraz art. 8 Kpa. Reasumując Towarzystwo stwierdziło, iż postanowienia obu instancji, jego zdaniem, dotknięte są znaczną dowolnością zawartych w nich ocen. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, oparta bowiem została na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszyło przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 7 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1558 ze zm.) formami ochrony zabytków są : wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obszar ten został wpisany do rejestru zabytków, a więc jest objęty jedną z form ochrony zabytków. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy regułą jest, że oceny możliwości realizacji danej inwestycji na wskazanym obszarze dokonuje organ prowadzący postępowaniu główne, a więc zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Może tego jednakże dokonać dopiero po uprzednim uzgodnieniu przedsięwzięcia przez organy wymienione w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które z uwagi na charakter inwestycji i jej miejsce położenia okażą się właściwe. W rozpatrywanej sprawie takim koniecznym uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy było stanowisko wyrażone w formie postanowienia przez konserwatora zabytków. Uzgodnieniu przez organ współdziałający podlega zatem przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Nie prowadzi on odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma zatem charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Stąd zważywszy, iż Towarzystwo Społeczno-Kulturalne [...] dopuszczone zostało do postępowania głównego na prawach strony i doręczono mu zawiadomienie o przesłaniu nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia konserwatorskiego, to przymiot uczestnika na prawach strony posiadało również w pomocniczym stadium postępowania prowadzonym przez organy konserwatorskie. Nadto na podstawie art. 35 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 12 P.p.s.a., Towarzystwo jako strona skarżąca w niniejszym postępowaniu sądowym mogło być pełnomocnikiem uczestników postępowania W. P. i W. K.. Odnosząc się na wstępie do zarzutu skargi naruszenia art. 10 § 1 Kpa oraz art. 8 Kpa należy zauważyć, iż do biura [...] Konserwatora Zabytków do uzgodnienia skierowano nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, opracowany w związku z korektą wniosku przez inwestora. Projekt ten wpłynął w dniu [...].10.2007 r. (por. K - 66 akt admin.). Uprzednim projektem tej decyzji Konserwator już się zajmował i sprawa była mu znana, stronom postępowania też zapewne, zatem w dniu [...]. 10. 2007 r. przedstawił swe stanowisko w formie postanowienia. Nadto z art. 35 § 1 Kpa wynika obowiązek załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, natomiast w myśl § 3 art. 35 Kpa sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego winna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, jest to zatem termin maksymalny. Wobec przytoczonych przepisów, mając zarazem na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd nie stwierdza aby uchybienie art. 10 §1 Kpa oraz art. 8 Kpa w tym zakresie w niniejszej sprawie miało istotny wpływ na jej wynik, zwłaszcza wobec faktu, iż strony miały możliwość zawarcia uwag i zarzutów w zażaleniach, z której to możliwości skorzystały. Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty skargi wskazujące na brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania mającego wykazać, czy realizacja na przedmiotowym obszarze zamierzonego przedsięwzięcia jest dopuszczalna z punktu widzenia konserwatorskiego. Ustalenia w tym zakresie charakteryzuje znaczna dowolność. Organy konserwatorskie rozstrzygały w tym postępowaniu w granicach uznania administracyjnego. Jednakże z uwagi na to, iż dokonywały uzgodnienia jako organ posiadający wiedzę specjalistyczną, powinny swe rozstrzygnięcie starannie uzasadnić, tak by strona nawet w razie niepodzielenia jej stanowiska rozumiała przesłanki, którymi kierowały się organy orzekające, prezentując inny pogląd w sprawie. Rozstrzygnięcie niespełniające tego wymogu narusza poza art. 107 § 3 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa, także art. 8 Kpa. Nadto na organie odwoławczym w myśl art. 15 Kpa, formułującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, spoczywa obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. W ocenie Sądu Minister nie uzasadnił dopuszczalności realizacji zamierzonej zabudowy na przedmiotowym terenie z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Minister zobowiązany był wykazać jakie wartości przedmiotowego obszaru - Miasta Ogrodu – C. przyczyniły się do jego utworzenia i wpisu do rejestru zabytków i w odniesieniu do tego dokonać oceny jak projektowane zamierzenie wpisuje się w te cele. Organ odwoławczy natomiast, abstrahując niejako od tych wartości, odniósł się do charakteru uprzedniej zabudowy, która istniała na przedmiotowej działce i w nawiązując do niej potwierdził zasadność uzgodnienia. W stanowisku swym nie zajął stanowiska, co do charakteru owej uprzedniej zabudowy, na ile była ona scharmonizowana z tym, objętym ochroną konserwatorską terenem i czy z punktu widzenia konserwatorskiego, celów ochrony Miasta Ogrodu – C. odwoływanie się do jej usytuowania na działce inwestora było uprawnione. Wątpliwości te rysują się zwłaszcza wobec wyjaśnień strony skarżącej co do charakteru, wyglądu i przeznaczenia uprzedniej zabudowy przedmiotowej działki (trzy osobne niewielkie budyneczki). Nadto Minister określa uprzednią zabudowę jako bliźniaczą względem istniejącej na działce przy ul. [...], a jednocześnie akceptuje obecnie budowę budynku jednorodzinnego nie stanowiącego zabudowy bliźniaczej (większy, szerszy, wyższy). Nie jest nadto trafny pogląd Ministra, iż kwestia usytuowania nowej zabudowy bezpośrednio przy granicy działki nie pozostaje w jego gestii, a jedynie organu architektoniczno-budowlanego. Zabudowa bowiem w ostrej granicy, a faktycznie wzdłuż całego frontu działki inwestora (13 m) może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania ochrony przedmiotowego obszaru jako zabytku. Minister nie odniósł się nadto do stwierdzeń zawartych w zażaleniach, iż teren Miasta Ogrodu – C. nie jest jednorodny, składają się na niego trzy obszary o zróżnicowanym charakterze zabudowy, przy czym na zachodniej pierzei ul. [...] przeważa zabudowa bliźniacza. Nie ustosunkował się także do zarzutów zażaleń, iż zachowanie charakteru zabudowy bliźniaczej tej części Miasta Ogrodu – C. stanowiło dotąd priorytet w uzgodnieniach organów konserwatorskich wydawanych dla innych inwestycji na tym obszarze oraz nie skomentował rozstrzygnięć dołączonych na poparcie tego twierdzenia. W tym stanie rzeczy za zasadny należało uznać zarzut skargi o dowolności podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy należy uznać, iż postanowienie Ministra wydano z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, a także art. 8 Kpa oraz art. 15 Kpa. Mając zaś na uwadze twierdzenie organu odwoławczego o zbędności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, z uwagi na fakt, iż istotne jej okoliczności znane są organom konserwatorskim z urzędu, Sąd uznał za wystarczające uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 14 § 1 pkt 1 lit. C oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania w pkt 3 sentencji rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku wnikliwej kontroli poddać należy postanowienie uzgadniające organu konserwatorskiego I instancji, ponownie rozpoznając wniesione zażalenia i odnosząc się do wszystkich ich zarzutów oraz stosując się do pozostałych wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.