IV SA/Wa 3692/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wyłączenia z produkcji gruntu leśnego niezgodnie z przepisami prawa oraz ustalenie opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego S. G. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 3692/15 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].09.2015 r., nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (zwany dalej Dyrektorem GLP) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].10.2014 r, nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. (zwanego dalej Dyrektorem RDLP) stwierdzającą wyłączenie z produkcji - niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 poz. 909 - zwanej dalej uogril) - gruntów leśnych o łącznej pow. 0,1825 ha, będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie PGL LP Nadleśnictwa [...], położonych obecnie w oddz. 167m, obrębu leśnego [...], wchodzących w skład działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina P., o typie siedliskowym las mieszany wyżynny (LMwyż), będących lasami ochronnymi oraz ustalającą z tego tytułu sprawcy wyłączenia - Stanisławowi Gruszeckiemu, prowadzącemu w momencie wyłączenia działalność gospodarczą pod firmą: Wydobywanie i P.(NIP: [...], Regon: [...]) - opłatę w wysokości dwukrotnej należności, w kwocie 140.474,82 zł, podając w zał. Nr 2 szczegółowy sposób wyliczenia wymierzonej opłaty. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Dyrektor RDLP pismem z dnia [...].04.2013 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego. W jego wyniku Dyrektor RDLP decyzją z dnia [...].10.2014 r., znak: [...], stwierdził wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami uogril, gruntów leśnych o łącznej pow. 0,1825 ha, będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie PGL LP Nadleśnictwa [...], położonych obecnie w oddz. 167m, obrębu leśnego [...], wchodzących w skład działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina P., o typie siedliskowym las mieszany wyżynny (LMwyż), będących lasami ochronnymi oraz ustalił opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Dyrektor RDLP ustalił, że do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej doszło z chwilą rozpoczęcia działalności wydobywczej, prowadzonej przez Stronę na części działki ewidencyjnej nr [...], co nastąpiło wskutek rozszerzenia granic prowadzenia działalności wydobywczej na bezpośrednio przylegającej działce nr [...] i miało miejsce na przełomie lat 1996/1997. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia I. instancji i podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. nie przewiduje innego niż leśne wykorzystanie części działki nr [...] położonej we wsi [...] (symbol przeznaczenia: 95-9RL - lasy i zadrzewienia). Wobec braku wydanej decyzji przez Dyrektora RDLP, zezwalającej na wyłączenie z produkcji tych gruntów leśnych, przepis art. 28 ust. 2 uogril w tym przypadku nie ma zastosowania. Organ odwoławczy podał też, że Dyrektor RDLP w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, iż Odwołujący się jest sprawcą wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej. Stwierdził, że Odwołujący się zobowiązany był do należytego oznakowania granic tych gruntów i prowadzenia działalności w taki sposób, aby nie doszło do naruszenia (wyłączenia z produkcji leśnej) gruntów sąsiednich. Zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotowe grunty nie mogły być objęte decyzją Dyrektora RDLP zezwalającą na ich wyłączenie z produkcji leśnej. Stwierdził też, że prowadząc działalność wydobywczą, Strona odwołująca się naruszyła granice działki i doprowadziła do rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntu leśnego. Organ I. instancji ustalił, że dokonano tego na przełomie lat 1996 i 1997 r. W związku z tym doszło do innego niż leśne wykorzystania przedmiotowego gruntu. S. G. był sprawcą tego wyłączenia i dlatego na niego należało nałożyć tę karę. Zarzuty Strony, dotyczące braku ustalenia przez Dyrektora RDLP, jakoby Odwołujący się wykonywał czynności na przedmiotowej działce, oraz powiązanie definicji wyłączenia z produkcji zawartej w uogril, z użytkowaniem określonym w przepisach kodeksu cywilnego, Dyrektor GLP uznał za bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor RDLP podjął działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeprowadził liczne czynności dowodowe, jak również zebrał własne dowody w postaci kopii dokumentów, czy oświadczeń organów, by w sposób wyczerpujący i obiektywny ustalić stan faktyczny sprawy. Strona została przesłuchana w charakterze świadka w sprawie wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji. Zeznania Odwołującego zostały zawarte w protokole z dnia [...].07.2012 r. i znajdują się w aktach sprawy. Organ odwoławczy nadmienił, że błędy popełnianie przy pomiarach geodezyjnych lub zła interpretacja przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie są okolicznościami, które w świetle przepisów uogril zdjęłyby ze sprawcy odpowiedzialność za niezgodne z przepisami ww. ustawy wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. We wniesionej skardze S. G. zaskarżył tę decyzję w całości i zarzucił wydanie jej z naruszeniem: 1. przepisów postępowania, a to art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. i 11 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów wskazanych w odwołaniu, podczas gdy obowiązkiem organu jest każdorazowe zbadanie stanowiska strony oraz wyjaśnienie zarówno stanu faktycznego jak i prawnego sprawy - a także poprzez niewskazanie na jakich dowodach oparł swoje ustalenia organ, którym dowodom odmówił wiarygodności, a które nie były w sprawie przydatne; 2. przepisów postępowania, a to art. 6 k.p.a., 79 k.p.a. i 86 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przesłuchaniu S. G. w sprawie w charakterze świadka, podczas gdy był on stroną postępowania; 3. przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i oparcie ustalenia okresu oraz sprawcy wyłączenia z produkcji leśnej w oparciu o prawdopodobieństwo, nie mające oparcia w jakimkolwiek dowodzie zebranym w sprawie; 4. naruszenia prawa materialnego, a to art. 4 pkt. 6 i pkt. 1 1 i art. 28 ust. 1 uogril, poprzez jego błędną wykładnię, tj. poprzez przyjęcie, że za bezprawne wyłączenie z produkcji leśnej gruntów i ich użytkowanie można uznać nieprawidłowe oznakowanie sąsiednich gruntów i prowadzenie na nich działalności, która mogła spowodować obsunięcie się części terenu na gruncie nieobjętym wyłączeniem z produkcji leśnej - podczas gdy za bezprawne wyłączenie z produkcji leśnej gruntów należy uznać takie użytkowanie tych gruntów, które wiążą się z faktycznym z nich korzystaniem i czerpaniem korzyści oraz faktycznym wyłączeniem z produkcji leśnej. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz. Uzasadniając swe stanowisko Skarżący zarzucił m. in., że Organ II. instancji w zakresie naruszenia przepisów postępowania ograniczył się do stwierdzenia, iż organ I. instancji podjął działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadził liczne czynności dowodowe, jak również zebrał własne dowody w postaci kopii dokumentów, czy oświadczeń organów. Zarzucił, że w treści zaskarżonej decyzji nie ma jakiegokolwiek odniesienia do podstawowego zarzutu, dotyczącego oparcia się przez organ I. instancji na prawdopodobieństwie, a nie na dowodach zebranych w sprawie. Skarżący uznał to za o tyle istotne, że Organ I. instancji wprost przyznał, iż w swoich ustaleniach oparł się na prawdopodobieństwie (s. 4 decyzji Organu I. instancji). Podniósł, że Organ II. instancji - w przeciwieństwie do Organu I. instancji - stwierdził, iż wyłączenia z produkcji gruntów leśnych dokonano na przełomie 1996 i 1997 roku, podczas gdy z decyzji Organu I. instancji wynika, że miało to mieć miejsce miedzy 1996 a 2002 rokiem ("praktycznie do maja 2002r."). Organ II instancji nie wskazał jednak, na jakich dowodach oparł swoje ustalenia w tym zakresie. Nie, odniósł się także do zarzutu, że wschodnia ściana wyrobiska powstała jeszcze przed 1996 rokiem, a więc przed okresem rozpoczęcia wykonywania działalności przez S. G. na sąsiednich gruntach. Pominięto też fakt, że skarżący zakończył swą działalność w lutym 2002 r. Wskazał, że odebrane od niego zeznania stanowiły dowód z zeznań świadka a nie dowód z przesłuchania strony, choć były zeznaniami strony. Zarzucił, że Organy obu instancji nie wskazały w sposób jednoznaczny nie tylko czasu, gdy S. G. miał dokonać wyłączenia nieruchomości z produkcji leśnej, ale przede wszystkim nie wskazały, na czym to wyłączenie miałoby polegać. Czynność taka musi mieć charakter sprawczy - nie może być dokonana przez zaniechanie. Podkreślił, że użytkowanie gruntów to używanie gruntu i pobieranie z niego pożytków. O wyłączeniu z produkcji leśnej można byłoby mówić zatem wówczas, gdyby istniały jakiekolwiek dowody, z których wynikałoby, że S. G. wykonywał konkretne czynności faktyczne na przedmiotowej działce i czerpałby z tego korzyści (zysk). Nawet jeśli Skarżący nie dokonał prawidłowego ogrodzenia swoich działek, to z samego faktu, że doszło do osunięcia się skarpy, nie można wyciągać wniosku o bezprawnym wyłączeniu przez S. G. określonego gruntu z produkcji leśnej: - samo nawet przekroczenie granic gruntu nigdy nie może świadczyć o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej, - o wyłączeniu z produkcji leśnej nie może świadczyć nieprawidłowe oznaczenie granic posiadanych gruntów, które mogłoby być rozpatrywane tylko i wyłącznie w ramach nieprawidłowego wykonywania umowy, - ustawowa definicja wyłączenia gruntów z produkcji leśnej zakłada, że są one wykorzystywane przez sprawcę wyłączenia. Z treści zaś obu decyzji wynika, że wyłączeniem miałoby być nieprawidłowe prowadzenie działalności eksploatacji na gruntach sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem Organ odwoławczy przeprowadzając kontrolę decyzji I. instancji naruszył przepisy obowiązującego prawa procesowego, w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jego decyzji z obrotu prawnego. Dyrektor GLP naruszył bowiem art. 15 k.p.a., uchylając się od ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślenia wymaga, że we wniesionym odwołaniu S. G. podniósł wiele zarzutów, co do których Organ odwoławczy zobowiązany był zająć stanowisko. S. G. zarzucił wówczas naruszenie przez I. instancję przepisów postępowania w postaci: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i oparcie ustalenia okresu wyłączenia oraz określenia sprawcy tego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej na prawdopodobieństwie, niemającym oparcia w jakimkolwiek dowodzie zebranym w sprawie. Zarzut ten jest trafny. Organ I. instancji wyraźnie zauważył bowiem w swej decyzji, że "Eksploatację działki nr [...] (najbardziej przylegającej do gruntu naruszonego, i wyłączonego bez decyzji) rozpoczęto w oparciu o decyzję administracyjną z dnia [...].11.1996 r oraz w oparciu o umowę dzierżawy z dnia [...] grudnia 1996 r. Tym samym najbardziej prawdopodobnym jest, iż w tym okresie rozpoczęto wyłączenie części działki nr [...] o pow. 0,1825 ha z produkcji leśnej. Okręgowy Urząd Górniczy w piśmie z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]) potwierdza, iż eksploatacja prowadzona była począwszy od południowej i południowo-wschodniej granicy wymienionych wyżej działek i generalnie rozszerzała się w kierunku na północ, zachód i północny zachód". Organ I. instancji, jak trafnie zarzuca skarga, oparł swe ustalenia na prawdopodobieństwie, a nie pewności, czego przyczyną był nie tylko znaczny upływ czasu. Trzeba zauważyć, że Organ odwoławczy, mimo tak sformułowanego zarzutu odwołania, nie podjął próby poczynienia szczegółowszych ustaleń w sprawie, do czego obligował go art. 15 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 80 K.p.a. Lakonicznie stwierdził jedynie, że ustalenia I. instancji były prawidłowe. Przechodząc do dalszych rozważań należy mieć na uwadze, że stosownie do definicji zawartej w przepisie art. 4 pkt 11 uogril, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami uogril są opłaty unormowane w art. 28 ust. 1 i ust. 2 uogril. Przepis art. 28 ust. 1 uogril stanowi zaś, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przenosząc wskazane regulacje na grunt rozpatrywanej sprawy, należy mieć na uwadze, że przedmiotowa kara, wymierzona w podwójnej wysokości wyniosła aż 140 474,82 zł. Wymierzenie jej, w razie zaistnienia zdarzenia objętego hipotezą wskazanego przepisu, jest obligatoryjne. Stan faktyczny sprawy musi być jednak ustalony w taki sposób, aby nie budził wątpliwości. Musi zostać więc jednoznacznie udowodnione, że określona osoba (podmiot) stał się sprawcą owego wyłączenia, przy jednoczesnym precyzyjnym ustaleniu kiedy do niego doszło. W rozpatrywanej sprawie, okoliczności te nie stały się przedmiotem powtórnej oceny Organu odwoławczego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zauważyć, że z protokołu Kontroli Doraźnej, przeprowadzonej w dniu [...].04.2011 r., nr [...] przez Okręgowy Urząd Górniczy we W., sporządzonego w czasie, gdy wydobycie na tym terenie prowadziła G.s.c. J. i R. G., [...], zakład górniczy [..] - wynika, że wyrobisko górnicze w części pd.-zach. zlokalizowane jest na działce nr [...] i dzierżawca nie ma do niej tytułu prawnego, ale "działka ta obejmuje część (starą skarpę) nieczynnego wyrobiska górniczego, powstałą przed 1996 r., a także ścianę wyrobiska powstałą po tym roku" (pkt. 3). Bezsporne jest, że dnia [...] listopada 1996 r. S. G. uzyskał decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych opisanych, jako działki nr [...] i [...], bezpośrednio przylegających do wyłączonej z produkcji bez wymaganej decyzji, części działki nr [...]. Nadto wykazano, że działka nr [...] nie została w planie miejscowym wyłączona z produkcji leśnej. Wobec tego, powinnością Organu odwoławczego było wyjaśnienie w jakich okolicznościach i kiedy doszło do owego bezprawnego wyłączenia części działki nr [...]. Czy nastąpiło ono na skutek działalności wydobywczej, prowadzonej przez Skarżącego, czy też doszło do niego w wyniku samoistnego osunięcia się terenu (starej skarpy nieczynnego wyrobiska górniczego), niezależnie od ewentualnych zabezpieczeń poczynionych przez Skarżącego. Ma to niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Organ winien dowieść, że na skutek nieprawidłowo prowadzonej działalności górniczej przez Skarżącego - działającego wówczas pod firmą: Wydobywanie i P.- doszło do owego wyłączenia, a wynikło ono z ewidentnego przekroczenia terenu, na którym Skarżący uprawniony był wówczas do prowadzenia działalności wydobywczej i który winien prawidłowo oznaczyć, w myśl § 1 ust. 3 umowy dzierżawy zawartej przez niego ze Skarbem Państwa - Lasami Państwowymi Nadleśnictwem [...] w dniu [...].12.1998 r. Przepis ten zobowiązywał bowiem dzierżawcę do rozgraniczenia, pomiaru i oznakowania granic dzierżawionego terenu na jego koszt i jego staraniem. Organ odwoławczy winien więc wykazać, że w wyniku prowadzenia na sąsiednich gruntach eksploatacji złóż piaskowca, dokonano wyłączenia z produkcji leśnej części działki nr [...]. o pow. 0,1825 ha. Winien jednoznacznie zostać wykazany związek przyczynowy. Podkreślenia przy tym wymaga, że przyczyną wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej - co do zasady - może być nieprawidłowe prowadzenie działalności eksploatacyjnej na gruntach sąsiednich. Należy nadmienić, że S. G. wyjaśnił, iż do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji mogło dojść wskutek osunięć, które miały miejsce 2-3 razy, podczas śnieżnych zim. Organ I. instancji zaznaczył, że potwierdza to również treść postanowienia Prokuratury Rejonowej w Z. o odmowie wszczęcia śledztwa z dnia [...] czerwca 2001 r. (Znak:. [...]). W treści postanowienia Zastępca Prokuratora Rejonowego wskazał, iż według S. G. "naruszenie granic działek mogło nastąpić na skutek osunięcia skarpy wyrobiska z uwagi na fakt, iż nad skałą piaskowca zalega zwietrzelina, która pod wpływem warunków atmosferycznych traci stateczność i się osuwa". W efekcie Prokuratura umorzyła wszczęte postępowanie. Organ odwoławczy winien więc wykazać, że osunięcia wystąpiły w wyniku braku podjęcia stosownych działań zabezpieczających przez Skarżącego. Tylko bowiem wykazanie nienależytego zabezpieczenia terenu, którego skutkiem są osunięcia skarpy wyrobiska, nie stanowiłoby podstawy do odstąpienia od zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 uogril. Okoliczność ta musi zatem zostać wykazana w postępowaniu odwoławczym, przy zastosowaniu art. 136 K.p.a. Należy się zgodzić z Organem I. instancji, że w myśl utrwalonego poglądu orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 uogril nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie i w jej następstwie. Organ I. instancji przyjął, że wyłączenie gruntów z produkcji zostało zapoczątkowane na przełomie roku 1996 a 1997 i trwało praktycznie do maja 2002 r., abstrahując od tego, że Skarżący działalność wydobywczą zakończył wcześniej. W lutym 2002 r. został bowiem wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej. Organ odwoławczy, powołując się wyraźnie na rozstrzygnięcie I. instancji, stwierdził jedynie gołosłownie, że wyłączenie to miało miejsce na przełomie 1996 i 1997 r. Ta rozbieżność twierdzeń wymagała stosownego komentarza. Nadto nie ustalono w postępowaniu odwoławczym, w jakim okresie S. G. faktycznie prowadził swą działalność na tym terenie. Trzeba mieć także na względzie, że w odwołaniu Skarżący oświadczył, iż działka nr [...], a więc sąsiednia względem działki nr [...], stanowiła nieużytek służący jedynie do składowania materiału i postoju maszyn. Podał, że nie prowadził na niej prac, które mogłyby mieć wpływ na działkę nr [...]. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tych twierdzeń Skarżącego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt 1. sentencji. Orzekając w punkcie 2. sentencji wyroku, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, Skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego, w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się wpis stosunkowy od skargi w wysokości 2000 zł. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając wniesione odwołanie, należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.